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우리나라 노후소득보장체계 구축에 관한 종합연구: 연금기금운용의 평가와 정책과제

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  • 저자 문형표(文亨杓) , 박영석, 이기영(李基榮) , 이재현, 이항용(李恒鏞) , 임경묵(林敬默) , 조성빈(趙成彬) , 한성윤, 허석균(許碩均) , 박창균(朴倉均)
  • 발행일 2007/12/31
  • 시리즈 번호 07-01-04
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요약

 본 보고서는 KDI가 주관하는 경제·인문사회연구회의 협동연구(2007~08)인 『우리나라 노후소득보장체계 구축에 관한 종합연구』의 1차년도 보고서 시리즈중 개별보고서 제3권인 「연금기금운용의 평가와 정책과제」에 관한 연구물이다.

 본 연구의 목적은 국민연금기금의 국민경제 및 금융시장에 대한 파급효과를 정량적·정성적으로 분석해 보고, 이를 토대로 국민연금기금의 바람직한 장기투자운용방향을 모색해 보는 데에 있다. 또한 선진국의 연금기금운용사례 및 개혁방향 등을 토대로 하여 우리나라 국민연금기금운용상의 전문성·독립성·투명성을 제고해 나가기 위한 지배구조 개선방안을 모색하고, 국민연금의 분할운용 및 보수체계 개선에 대한 효과 및 정책과제를 검토해 보고자 하였다. 아울러 나날이 중요성이 증대하고 있는 국민연금기금의 주주권행사에 대해서도 심층적으로 재검토해 보았다.


<제2장> 국민연금의 자산운용이 금융시장에 미치는 영향

  국민연금의 자산운용이 금융시장에 미치는 영향에 대해 다각적으로 분석하고 정책적 시사점을 모색해 보았다. 국민연금기금의 규모가 빠른 속도로 증가할 것으로 예상됨에 따라 국민연금의 자산운용은 우리나라 금융시장에 다양한 영향을 줄 것이 예상된다. 기금이 자본시장에 투자되는 비중이 높아지면서 국민연금이 중요한 기관투자자의 역할을 수행하게 될 것이며 이 과정에서 자본시장의 규모나 효율성이 증대되는 효과를 기대할 수 있다. 또한 기업의 자금조달이나 기업지배구조에도 영향을 줄 것으로 생각된다.

 그럼에도 불구하고 자본시장에서의 지배력이 과도하게 증가하게 되면 오히려 금융불안정의 원인을 제공할 수도 있다. 특히 국민연금이 연금수혜자의 증가에 따라 보유주식을 매각해야만 하는 상황이 도래하면 급속한 가격하락을 초래할 위험이 있으며 이러한 상황은 다른 투자자들의 전략적 행동으로 더욱 증폭될 수 있다.

 이러한 가능성을 확인하기 위하여 실제 주식거래자료를 이용한 분석을 수행한 결과 대규모 거래에서만 기금의 주식거래에 따라 가격효과가 발생하는 것을 확인할 수 있었다. 이는 기금을 분리하여 독립적으로 운용하게 되면 가격효과 축소에 기여할 수 있으며 나아가서는 시장지배력에 따른 부작용을 완화할 수 있음을 시사한다.


<제3장> 중첩세대모형을 이용한 공적연금의 영향분석

 국민연금의 존재 여부 및 다양한 범위의 위험자산 투자비중을 고려하여 국민연금이 거시경제에 미치는 영향을 분석하였다. 이러한 국민연금의 거시경제적 역할을 제대로 이해하기 위해서는 일반균형적 접근법의 채택이 필수적이라고 판단되어, 본 연구에서는 우리나라의 특수성을 고려한 중첩세대 일반균형모형을 제안하고 이를 계산하는 방법론을 제시하였으며, 주요 분석 결과는 다음과 같이 정리된다.

 우선, 공적연금의 위험자산시장 참여 비중이 높아지면 높아질수록 자본축적이 저해되고 위험자산의 수익률이 상승하는 것으로 나타났다. 물론 국민연기금의 위험자산 보유비중 증대가 단기적으로는 기금자산의 평균운용수익률을 높여 수지를 개선하는 효과가 있기는 하지만, 장기적으로는 민간의 위험자산에 대한 투자를 구축할 뿐 아니라 사회전체의 자본축적을 저해할 가능성이 있는 것으로 판단되었다. 한편 국민연금이 없는 경우와 비교해 볼 때 국민연금의 존재자체는 오히려 자본축적을 촉진하는 효과를 가지며, 국민연금이 존재하고 기금운용에 있어 무위험자산으로만 포트폴리오를 구성하는 경우 연금의 고갈시기가 늦추어지는 효과가 있는 것으로 나타난 점도 특기할 만하다.


<제4장> 국민연금기금의 장기투자 방향 

 국민연금기금의 거시경제 및 금융시장에 대한 파급효과를 고려한 장기투자방향에 대해 논의하였다. 본 연구에서는 국민연금기금의 장기 자산 배분 과정에서 반드시 고려되어야 할 원칙으로 적절한 위험 자산 보유 비중 선정과 해외투자의 대폭 확대를 제시하였다.

 먼저 거시 경제적 측면에서 국민연금의 위험자산 보유 비중 확대는 일반적으로 민간의 위험자산 투자를 구축하여 궁극적으로 자본축적에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타나는 바 국민연금기금의 위험자산 보유 비중을 가능한 한 줄이는 방향으로 전략을 수립해야 할 것으로 보인다. 한편 국민연금기금의 금융시장 부정적인 파급효과에 대응하는 근본적인 방안으로 해외투자의 대폭적 확대(전체투자의 30~40%) 전략을 전향적으로 검토할 필요가 있음을 제안하였다. 마지막으로 국민연금기금 적립금의 축적 국면에 따라 서로 다른 측면에 자산 배분 전략의 강조점을 둠으로써 국민연금기금의 투자 시점이 다른데서 생기는 상이한 파급효과에 적절히 대응할 필요가 있음을 지적하였다. 


<제5장> 선진국의 공적연금 지배구조와 정책적 시사점 

 적립금을 보유하고 있는 외국 공적연금기금의 지배구조 사례를 비교·분석하여 연금제도 관련자들 간의 이해상충으로부터 발생하는 문제점을 개선하는 방안을 최근 적립금 운영방식을 개혁한 주요국가의 사례를 중심으로 살펴보고 국민연금의 기금운용에 주는 시사점을 발견하고자 하였다.

 최근 연금체계를 개선한 국가(스웨덴, 아일랜드, 캐나다)에서는 장기 재정추계에 의한 연금재정의 불안정을 개선하기 위하여 보험료 인상, 급여지급시기 연장과 함께 적립금 운용에 있어서는 기금운용의 독립성을 확보하는 독립적인 기구를 신설하여 전문성 및 수익성 제고를 도모하는 하는 방향으로 개선되었다.

 외국사례에서와 본바와 같이 우리나라 국민연금의 기금운용 지배구조는 대표성은 확보하였으나, 기금운용위원회의 독립성과 전문성은 부족한 것으로 평가된다. 기금운용의 독립성 확보를 위해서는 캐나다 CPP, 아일랜드 NPRFC, 스웨덴의 AP펀드의 경우와 같이 연금의 기금운용조직을 별도의 독립기관으로 분리하는 것이 바람직할 것이다. 또한 기금운용의 전문성 확보를 위해서는 최고의사결정 기구인 기금운용위원회를 전문가로 구성하는 동시에 보다 전문화된 기금운용 실무조직을 갖추는 것이 필요함을 제기하였다.


<제6장> 국민연금기금 지배구조의 평가와 정책적 시사점

 우리나라 국민연금의 지배구조에 대한 평가 및 제도개선방향을 논의하였다. 국민연금 기금운용의 지배구조와 관련하여서는 기금운용의 독립성 확보 미흡, 기금운용위원회의 전문성 부족, 기금운용 관련기관의 책임소재의 불명확, 기금운용 관리활동의 비효율성, 기금운용 목표간의 상충성 등의 여러 가지 문제점이 제기되고 있다.

 본연구에서는 국민연금 기금운용의 전문성·독립성 확보를 위해서는 기금운용위원회를 민간전문가로 구성된 독립위원회인 「기금운용이사회」로 전환하고 기금운용 집행조직의 별도의 독립법인화(가칭「기금운용공사」)를 제안하였다. 또한 이사회의 효과적인 운영을 위하여 산하에 4개의 하부위원회(투자위원회, 감사위원회, 성과보상위원회, 의결권행사위원회)를 설치하고, 하부위원회 의장은 모두 비상임민간위원이 맡도록 함으로써 이사회내 견제기능을 확보하도록 한다. 한편 기금운용공사는 기금운용, 외부운용회사 선정과정 등에서 막강한 영향력을 행사할 것이 때문에 국민, 민간기관 및 국가기관(대통령, 국회, 감사원 등) 등으로부터의 적절한 외부견제가 반드시 필요함을 지적하였다. 


<제7장> 국민연금 기금운용조직체계에 대한 비용편익분석 : 보상설계에 따른 전문성 강화와 분할운용에 관한 연구

 국민연금기금운용의 보상설계에 의한 대리인 문제의 완화와 전문성 강화가 투자전략의 유연성을 통해 운용수익률과 기금 생존 기간에 어떠한 효과를 미치는 지를 분석하였다. 또한 거대연금의 문제점을 해결하는 대안으로 운용조직을 분리해서 운용할 때의 효과를 시뮬레이션을 통해서 검토하였다.

 분석결과, 보상설계를 통한 전문성 강화는 실제 운용수익률의 향상으로 나타났으며, 주식시장의 변동성이 커질 경우 수익률 향상의 정도가 강하게 나타났다. 한편, 기금거대화의 문제를 해결하기 위해 자산운용조직을 분리운용하는 방안에 대한 시뮬레이션 결과, 가급적 많은 수의 운용기관으로 분리하는 경우에 분리운용의 효과가 크게 나타났으며 분리운용의 효과는 크게 시장충격비용 감소에 따른 수익률 상승과 자산배분 위험의 감소로 인한 운용수익률의 변동성 감소로 나타났다. 그러나 분리운용 시에 동일한 비율로 배분하는 것은 성과에 연동한 차등 배분 방식에 비해 주식시장의 변동성이 클 경우와 비교해 볼 때 성과가 낮게 나타났다.


<제8장> 국민연금기금의 주주권행사: 남은 과제들을 중심으로

  본 연구에서는 국민연금기금의 주주권행사와 관련해서 보완되어야 할 몇 가지 중요 사안들을 검토하고 보완책을 제시하였다. 의결권 행사 집중의 문제와 관련하여 상장기업에 대한 국민연금기금의 평균지분이 어디까지 상승할 수 있는지 분석하고, 의결권 행사 집중의 문제를 해소하는 방안으로 (ⅰ) 현행 10% 종목별 투자한도를 직접운용주식뿐만 아니라 외부 위탁운용주식도 포함된 전체운용주식에 부과, (ⅱ) 종목별 투자한도의 예외를 인정할 때 ‘최대주주 금지’를 예외인정의 조건에 포함시킬 것을 제안하였다. 의결권 이외의 주주권 행사는 당분간 국민연금기금이 직접행사하기 보다는 (ⅰ) 위탁운용회사를 통해 간접적으로 행사하거나, (ⅱ) 이를 직접 행사하고자 하는 다른 주주들의 협조요청에 선택적으로 응하는 방식이 바람직하다고 제안하였다.

 또한 타주주가 증권집단소송을 제기하거나 주주대표소송을 제기하면서 지분요건 충족을 위해 국민연금기금의 참여를 요청할 경우의 대응방안도 제시하였다. 해외보유주식에 대한 의결권 행사에 있어서는 가급적 모든 해외보유주식에 대해 의결권을 행사하고, 의결권 이외의 주주권 행사는 기업지배구조펀드에 적극 위탁 운용할 것을 제안하였다. 끝으로, 사회적 책임과 관련해서 단순히 사회책임 ‘투자’만 할 것이 아니라 기업의 사회적 책임이 제고되도록 ‘주주권’도 적극적으로 행사하는 것이 바람직하다고 지적하였다.

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