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대북경제제재의 유효성 분석: 실태와 효과

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  • 저자 김상기(金尙基)
  • 발행일 2007/12/31
  • 시리즈 번호 2007-09
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요약 본 보고서는 대북경제제재의 실태, 이에 대한 북한의 입장 그리고 그 효과 등을 분석한 것이다. 특히 여기서는 제재의 유효성을 결정하는 제 요인들을 추출해 이를 대북경제제재에 적용시켜 봄으로써 대북경제제재의 효과와 한계를 파악하는 데 초점을 두었다.

그동안 제재의 일부 완화 및 추가 제재 등의 과정을 거쳐온 미국의 대북경제제재는 제재 시작 후 거의 60년이 경과한 2007년 2월13일 6자회담 합의를 계기로 그 해제 가능성을 열어 놓았다. 그러나 대북제재는 미국의 대북정책의 중요한 수단이기 때문에 핵문제의 완전 해결과 북미관계가 정상화되기 전까지는 여전히 북한에 대한 일차적인 압박수단으로 작용할 것으로 예상된다.

일반적으로 경제제재는 경제적 수단을 이용해 정치·외교적 목적을 달성하는 것을 목표로 하기 때문에 그 속성상 제재의 유효성 판단이 매우 어렵다. 특히 북한의 경우 여전히 제재가 지속되고 있고 주 제재국인 미국과의 경제관계는 거의 없으며 제재 자체의 성격이나 내용 등도 많은 변화를 보여 왔다는 점에서 대북제재의 유효성 판단은 더욱 어렵고 그 의미도 다소 퇴색한 측면이 있다는 점을 부인하기 어렵다. 이러한 제약에도 불구하고 여전히 대북제재에 대한 유효성 평가는 대북제재에 대한 변화 움직임이 있을 때마다 주요 관심사로 대두되고 있다.

본고에서는 경제제재의 효과에 영향을 미치는 요인들을 경제적 요인, 행태적 요인, 제재 속성 요인으로 구분해 대북경제제재에 대한 각 요인별 유효성 여부를 평가하였다.

먼저 경제적 요인 중에서 경제규모, 무역편중도, 외환보유 및 확보 요인은 대북제재에 취약한 것으로 나타났다. 그러나 무역편중도의 경우 북한 무역에서 절대적인 비중을 차지하고 있는 남한과 중국이 제재에 동참할 가능성은 높지 않기 때문에 현실적으로 이 요인은 오히려 제재의 효과를 약화시키는 요인으로 작용하고 있다. 반면 제재의 효과를 결정하는 중요 요인이라고 할 수 있는 무역의존도와 제재국과 제재대상국 경제관계인 북·일, 북·미 경제관계에서는 제재의 효과를 제약하는 것으로 나타났다. 이와 같이 경제적 요인들 중에는 효과를 제약하는 요인들도 있고 효과를 높일 수 있는 요인들도 있다. 따라서 북한의 경제적 요인들을 보았을 때 대북경제제재 효과를 일률적으로 평가하기는 어렵다. 그러나 한 가지 흥미로운 사실은 경제적 요인들을 연도별로 분석해 보았을 때 제재와는 무관한 움직임을 보이거나 제재에 적응해 나가는 특징을 보이고 있다는 점이다. 이는 북한이 제재를 대외환경으로 인식하고 있다는 것을 의미하기도 한다.

한편 행태적 요인과 제재 속성 요인들은 모두 대북경제제재의 효과를 제약하는 쪽으로 작용하고 있다. 행태적 요인인 지원유인과 내부결속 강화 측면에서 대북제재의 효과는 크게 제약받고 있다. 지원유인과 관련, 먼저 북한에 대한 인도적 지원은 최근 그 지원규모가 축소되고 지원목적도 바뀌었지만 1995년부터 이루어진 국제사회의 대북지원이 제재의 효과를 제약했다는 점은 부인하기 어렵다. 그리고 남한과 중국의 지원유인과 대북경제관계의 심화는 북한이 제재에 취약한 구조를 갖고 있다는 것을 의미하는 것이기도 하지만 현실적으로 제재의 효과를 제약하는 중요한 변수가 되고 있다. 또한 내부결속 강화요인과 관련해서는 대표적으로 이를 활용한 국가가 북한이라고 할 수 있다. 북한은 경제적 위기에 봉착하거나 외부에서 북한체제에 대한 위협이 가해졌을 때는 언제든지 제재를 활용해 내부결속을 강화해 왔고 현재도 이를 적극 활용하고 있다.

한편 대북제재가 갖고 있는 성격과 특성도 제재의 효과를 크게 저하시키는 것으로 나타났다. 미국이 대북제재를 시행하고 있는 이유는 북한이 미국의 안보에 위협이 되고 북한이 사회주의 국가이자 국제테러를 지원한다는 사실에 근거한다. 또한 북한의 핵·미사일 문제, 인권, 종교문제 등도 제재의 대상이 되고 있다. 이와 같이 미국의 대북제재 시행의 이유는 다양하며 그 해결의 우선순위도 변화되어 왔다. 그리고 제재도 강력하고 포괄적으로 시행되고 있으며 제재기간도 거의 60년에 달할 정도로 유례없이 길게 지속되고 있다. 이러한 속성들은 기본적으로 제재의 효과를 낮추는 것으로 분석되고 있다. 따라서 제재의 효과에 영향을 주는 요인들을 종합해 볼 때 전체적으로 대북제재의 효과는 낮은 것으로 볼 수 있다.

여기서 한 가지 지적할 것은, 이러한 요인별 분석의 결과, 현재의 대북제재나 추가적인 제재 시 북한에 대한 제재효과는 경제적 요인보다는 오히려 행태적 요인인 지원유인과 내부결속 측면 그리고 제재의 방법 등이 더 중요한 변수가 될 수 있다는 점이다.

그러나 요인별로 분석한 대북제재의 효과가 낮다고 해서 그동안 대북경제제재가 북한에 미친 경제적 영향이 크지 않다고 말할 수는 없을 것이다. 오늘날 북한경제가 침체된 것이 전적으로 대북경제제재에 의한 것이라고 단정하기는 어렵지만, 북한의 경제구조가 제재효과가 낮은 구조로 형성되었거나 이에 적응해 가는 특징을 보이고 있다는 점에서 제재가 북한의 경제구조에 상당한 영향을 미쳤다는 것은 분명하다.

대북경제제재가 북한에 미친 경제적 영향과 관련한 또 하나의 문제는 이것이 북한 개혁·개방의 한 제약요인이 되어 왔다는 것이다. 제재가 북한에 주는 기본적인 메시지는 대외경제 확대와 내부개혁에 대한 제약일 것이다. 따라서 북한의 개혁·개방이라는 측면에서 보았을 경우 제재로 인한 경제적 영향은 클 것으로 보인다.

결국 대북제재의 유효성에 대한 정확한 분석과 평가는 대북제재가 종결되어 북한이 본격적인 개혁·개방으로 나아가 정상적인 국가로 등장할 때 제대로 이루어질 수 있을 것이다. 대북제재의 유효성을 평가할 수 있는 다양한 요인들을 통한 분석 결과, 여전히 제재가 지속되고 있는 현 시점에서 내릴 수 있는 잠정적인 결론은 대북제재가 북한에 미친 경제적 영향은 무시할 수 없으나 현재는 제재의 목표도 희미해졌고 그 효과도 크지 않다는 사실이다. 따라서 현 상황에서 볼 때 제재가 지속될 경우 앞으로도 목표달성 관점에서 성공할 가능성은 매우 낮을 것으로 보인다.
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