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부동산정책의 종합적 검토와 발전방향 모색

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  • 저자 김재형(金在亨) , 송의영, 조만, 송준혁(宋浚赫) , 유태현, 임주영, 안종범(安鍾範) , 박명호(朴明浩) , 우석진, 전병힐, 손재영(孫在英) , 홍성필(洪性必) , 박환용, 심교언, 이용범
  • 발행일 2008/12/31
  • 시리즈 번호 08-09-01
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요약 최근 미국의 서브프라임 모기지(sub-primeortgage) 사태로 촉발된 금융위기가 글로벌 금융위기로 이어지고, 글로벌 금융위기가 다시 실물경제 침체로 이어지서 세계의 경제 중심부에서 시작된 실물경기 침체 파장이 신흥경제로 전이되고 있다. 우리나라 경제도 예외가 아니어서 정부가 최선의 정책으로 대응해도 외부 경제환경이 호전되지 않으면 난국을 독자적으로 헤쳐 나가기 어려운 상황으로 점점 내몰릴 것이다. 특히, 우리나라에서는 금융시장 및 실물경제 위기가 부동산시장의 버블(bubble) 붕괴에 의해 더 악화될 것이라는 우려까지 제기되어 부동산발 금융위기가 가속화될 것이라는 주장이 퍼져 나가고 있다. 따라서 부동산시장의 변화추이 및 제도개선은 매우 중요하고도 시급한 과제로 부각되고 있다.

본 연구가 기획된 것은 2007년 말이었고 그 시점은 글로벌 금융위기가 시작되기 이전이었기에, 본 연구에서 부동산시장과 글로벌 경제위기의 관계에 대한 연구는 직접적 관심의 대상이 아니었다. 본 연구는 오히려 원론적인 의문에 대한 해답을 찾아가는 방식으로 기획되었다. 즉, 부동산은 다른 재화와 구별되는 특성을 지니고 있으며, 공급이 제한되어 있고, 경제?사회 여러 분야에서 다양한 가치를 발생시키며, 역사적?정치적?문화적 환경으로부터 큰 영향을 받는 재화라는 인식에서 출발하여, 부동산정책은 여러 분야에 걸친 종합적정책으로서 부동산금융, 부동산세제, 관련 규제 및 공급제도 등 여러 분야에서 제기되는 다양한 이슈를 종합적으로 검토할 필요가 있음을 확인하였다. 그동안 부동산시장과 관련된 종합적 시각의 연구들이 미진한 상태라는 문제 인식을 갖고, 가급적 종합적인 시각에서 부동산 시장 및 정책의 발전방향을 모색하고자 하였다. 차문중 외(2004)는『주택시장 분석과 정책과제』라는 선행연구를 통하여 주택시장을 중심으로, 우리나라의 주거여건이 어떻게 변화하여 왔고, 장기적인 주택수요는 어떻게 전망되는지, 주택시장의 주요 변수는 무엇이고 그 각각의 영향력은 얼마나 큰지, 국민의 안정적 주거권 보장을 위해 정부는 무엇을 할 수 있는지 등에 관하여 종합적인 분석을 시도한 바 있다. 금번 연구는 선행연구보다 연구의 범위를 부동산시장 전반으로 확대하고, 장기적인 시각에서 거시경제변수 및 국민경제와 부동산시장의 연관관계를 분석한다.

오랜 세월 동안 부동산 관련 정책들이 지나치게 그때그때의 거시경제 상황에 대처하는 방편으로 제시됨으로써 부동산시장 자체를 있는 그대로 진단하지 못한 측면이 있었기에, 본 연구는 거시경제 문제를 해결하기 위한 부동산정책이란 시각에 서 최대한 벗어나고자 노력한다. 물가안정을 위한 부동산금융 혹은 부동산세제 개편 등은 부동산정책으로서 성공하기보다 부동산시장을 왜곡할 위험이 더 높은 것으로 간주한다. 따라서 일반적인 부동산시장부문 정책에 초점을 두고 대안을 모색할 것이다. 이러한 의미에서 서승환(1999)의 연구 결과는 본 연구방향과 일치한다. 서승환(1999)은 실증적 분석을 통하여 부동산가격의 변화율에 시장 기본가치가 미치는 영향이 시간이 흐름에 따라 커짐을 보여준 바 있다. 이는 단기적으로는 자산선택 행위 등의 영향을 받아 부동산시장에 변화가 일어날 수도 있지만, 장기적으로는 시장기본가치가 중요하다는 사실을 지적하고 있고, 시장기본가치가 주요 결정변수인 한, 부동산이 따로 특별한 정책의 대상이 되는 것은 재고할 여지가 있음을 의미한다.

부동산시장은 거시경제 및 금융시장과 밀접하게 연관되어 있으며, 부동산금융은 여타 금융시장과 밀접하게 연관되어 있다. 또한 부동산정책은 부동산세제 및 규제 등과 밀접하게 연계되어 있다. 그만큼 부동산정책은 여타 부문과의 상대적인 관계를 적확하게 인식하는 데서 출발해야 함을 의미한다. 본 연구의 각 장의 내용은 종합적인 시각의 부동산정책을 바탕으로 하되, 금융, 세제, 규제 및 공급시장 그 자체의 문제를 해결하는 대안을 각각 모색하는 방식을 취하고 있다.

본 연구는 세 부분으로 나누어 전개된다. 제1부에서는 부동산시장과 거시경제 및 금융과 관련된 쟁점을 다룬다. 제2부에서는 부동산시장과 관련된 세제 쟁점을 다룬다. 제3부에서는 부동산 관련 규제개선 및 공급 활성화 쟁점을 다룬다.

제1부 논의의 초점은 단기적인 부동산가격 변동 예측이나 가격안정정책을 논하는 데 있는 것이 아니라 부동산부문이 여타의 국민경제부문에 비하여 어떠한 위치에 있는지 살피는 데 있다. 국민경제 전체적으로 볼 때 부동산부문이 비부동산부문에 비하여 과잉투자되어 있을 가능성에 대해 의문을 던지고, 부동산부문에 대한 과잉투자 문제를 개선하는 방안을 검토한다. 지난 10여 년간 OECD국가 중 우리나라의 주택가격 장기 평균성장률이 낮은 수준이었음을 확인하고, 과연 우리나라 주택가격 변동의 결정요인이 2000년대에 들어와 어떻게 달라졌는지 검토하고자 한다. 단기적인 가격변동이 아니라 가격결정요인 자체가 변화했을 가능성이 있기 때문이다.

연구개관에 이어 제1부는 제2장부터 제4장까지 세 개의 장으로 구성된다. 제2장에서는 부동산정책이 국민경제에 미치는 장기적 효과를 일반균형 경제성장모형을 통하여 분석한다. 국민경제 전체적으로 볼 때 부동산부문이 비부동산부문에 비하여 과잉투자되어 있을 가능성을 진단하고, 부동산부문에 대한 보유세 강화 및 LTV(Loan ToValue) 규제가 후생수준을 어떻게 변화시키는지 시뮬레이션 분석한다. 분석의 초점은 부동산 보유세의 왜곡효과와 소득세의 왜곡효과 중 어떤 것이 더 클 것인가의 문제에 맞춰진다. 산업용 자본과 주택의 생산에 있어서 토지와 건물이 공히 사용된 다면 두 가지 자본은 축적과정에서 서로 대체관계를 갖게 된다. 따라서 주택의 건물에 부과된 보유세가 주택의 공급을 감소시키는 왜곡효과는 주택부문에서 방출된 토지와 건물이 산업용 자본의 축적을 자극하는 긍정적인 효과에 의해서 상쇄된다. 따라서 산업용 자본에서 발생하는 소득은 과세되고 주택에서 발생하는 임대료와 귀속임대료는 과세되지 않는 경제에서는 산업용 자본에 비하여 주택이 과대 공급되는 경향이 발생하게 됨을 보인다. 이러한 결과는 제2부 부동산세제 연구의 큰 방향과도 일치한다. 예컨대, 부동산부문에 대한 과잉투자 문제를 해결하기 위해 보유세를 강화하는 것이 국민후생을 증대시킬 수 있다면, 이는‘거래세 완화, 보유세 강화’라는 일반적인 부동산세제 개선방향과 일치하기 때문이다.

제3장에서는 우리나라 주택가격 변동의 결정요인이 2000년대에 들어와 어떻게 달라졌는지 검토하기 위해 전국 및 광역시의 임대료 대비 주택가격 배수와 주택소유에 따른 사용자 자본비용의 시계열자료 분석을 시도한다. 제4장에서는 외환위기 이후의 우리나라 주택금융시장의 현황을 개관하고, 향후 우리나라 주택금융의 장기수요가 어느 정도인지를 추정한 다음 부동산간접투자와 관련된 제도의 개선과제를 살펴본다.

제2부의 논의는 그동안 부동산세제가 부동산 가격 안정을 뒷받침하는 정책수단으로 적극 활용되어 왔음을 비판하는 입장에서 출발한다. 부동산가격은 부동산으로부터 발생하는 미래 임대수익 흐름의 현재가치와 부동산가격 상승에 대한 기대심리의 두 가지 요인과 밀접하게 연결되어 결정된 다고 할 수 있다. 부동산 투기는 두 요인 가운데 후자와 관련이 깊다. 그렇다면 부동산 보유세 또는 거래세가 후자에 의한 부동산가격 상승을 통제하는 유용한 수단인가에 대한 정밀한 평가가 필요할 것이다. 그간의 연구 등을 종합해 볼 때 부동산가격 상승을 기대한 부동산 투기를 억제하는 데는 조세제도보다는 금리인상이나 은행의 대출규제(부동산 자금통제), 신용제한 등의 방법이 더욱 실질적인 효과를 나타냈다는 평가가 잇따르고 있다. 또 한 부동산가격의 상승은 부동산 수요의 급증과 더불어 그 공급의 부족에 기인하여 발생한다고 할 수 있다. 따라서 부동산가격의 안정을 위해서는 부동산 수요를 억제하기 위한 조치와 아울러 부동산 공급을 늘려주는 조치가 병행되어야 함은 물론이다. 문제는 부동산가격의 안정을 목적으로 시행되었던 그동안의 부동산세제 개편은 범주상 부동산 수요대책에 해당하며, 이는 과거의 경험에 근거해 볼 때 중장기적으로는 지속적인 성과를 제공하지 못 했다는 점이다.

제2부의 논의는 부동산정책수단으로서의 부동산세제가 아닌 부동산세제 자체로서의 정책 모색이 필요함 강조한다. 우선 제5장에서는 부동산관련 세제의 전반적인 개선을 위하여 부동산거래관련 세제와 보유 관련 세제의 통합 조정방안에 대하여 살펴본다. 제6장과 제7장에서는 부동산세제를 거래 관련 세제와 보유 관련 세제로 나누어 각 각의 효과 및 개선과제를 구체적으로 다시 논의하게 된다. 거래 관련 세제의 개선방향에 대해서는 비교적 논란이 적지만, 보유 관련 세제의 개선방향에 대해서는 많은 논란이 제기되고 있는 실정을 감안하여, 특히 종합부동산세 등의 보유 관련 세제의 개편과 관련하여 제8장과 제9장에서 두 가지 실증 분석을 추가로 실시하였다. 제8장에서는 주택 보유세가 소득계층별 소득분배구조에 어떠한 영향을 미치는지 실증분석한다. 이를 통해 누진적 세율구조를 지닌 우리나라 보유세제의 세부담이 소득을 고려할 때 누진적인지 아니면 역진적인지 살펴본다. 제9장에서는 주택가격 안정을 목적으로 도입된 종합부동산세가 전세가격에 미친 효과와 세부담 전가의 정도를 실증적으로 추정함으로써 보유세 강화정책의 유효성에 대해 살펴본다.

제3부의 논의는 크게 부동산 관련 규제의 개선에 초점이 두어진다. 주택공급 관련 규제, 개발이 익 환수 관련 규제, 재개발 및 재건축 관련 규제뿐아니라 농지 및 산지 활용 관련 규제 등 부동산 공급 및 수요와 관련한 각종 규제의 개선을 위한 과제를 논의한다. 제10장에서는 신축 공동주택의 배분에 관련된 절차, 기준, 가격, 시기 등을 규율하는 제도들을 주택공급제도라는 용어로 통칭하고, 일관된 관점에서 주택공급제도의 여러 세부 내용을 검토하고 각 제도들을 유기적으로 연계시키는 제도 개선방안을 제안한다. 즉, 주택공급제도를 신축주택의 생산에 따르는 개발이익을 토지소유자, 개발업자(시행자), 시공자, 수분양자 간에 배분하는 제도로 파악하고, 주택공급에 참여하는 행위자들에 대한 개발이익의 분배구조가 장기 주택정책의 목표 달성에 기여하도록 하는 방안을 도출한다. 제11장에서는 또 다른 관점에서 공공재의 개발과 관련하여 발생하는 개발이익의 환수제도와 문제점에 대하여 살펴보고 그 개선방안을 모색한다. 개발이 익은 꼭 환수되어야 하는 것인가, 환수가 필요하다면 어떠한 경우에 어떻게 환수하는 것이 적절한가등에 대하여 논의한다. 제12장에서는 1990년대 후반 이후 재건축ㆍ재개발에 많은 관심이 집중되고 있는데, 최근의 재개발ㆍ재건축 제도 변화를 바탕으로 관련 규제의 문제점과 개선방안을 검토하고 규제로 인한 영향 분석을 통해 발전방향을 제안한 다. 제13장에서는 최근 정부가 현재 6.2%밖에 활용되지 않는 도시용도의 토지를 장기적으로 9.2%까지 확충하여 토지공급을 늘리고자 하는 정책을 천명한 바 있는데, 이러한 제도가 농지 및 산지 개발 활성화를 통하여 실현될 수 있는지 검토한다.
저자

이용범

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