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농지규제와 재정지원이 농업생산성에 미치는 영향에 관한 연구: 농업진흥지역과 직접지불제도를 중심으로

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  • 저자 김현석(金顯錫) , 이호준(李昊埈)
  • 발행일 2019/12/31
  • 시리즈 번호 2019-04
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요약 본 연구는 농업생산활동과 직결된 대표적 농업정책으로서 농업진흥지역 규제와 직접지불제도(직불제)에 초점을 두고 해당 정책들이 농업생산성에 미치는 영향을 이론분석과 실증분석을 통해 살펴본다. 농업진흥지역의 지정을 식량의 안정적 공급을 위한 농지보전이라는 목표를 달성하는 수단이면서 동시에 재산권 침해를 초래하는 규제로 인식한 뒤, 재산권 침해의 정도를 최소화하는 방안으로서 농업생산성 증대라는 목표를 바라본다. 이때 농업진흥지역 여부에 따라 직접지불금(직불금)이 차등 지급되는 상황에서, 농업진흥지역 규제와 직불제가 서로 연계되어 생산성에 미치는 영향을 살펴보고, 동시에 두 제도가 각각 생산성에 미치는 영향에 대해서도 함께 고찰한다.

본 보고서는 총 4부로 구성되어 있다. 제1부에서는 주요 농업정책 및 관련 현황을 개괄함으로써 연구의 배경을 설명한다. 먼저 주요국의 농업성장경로를 검토했을 때 우리나라 농업이 토지보다는 노동을 집약적으로 투입하여 생산량을 높이는 방식으로 발전해 왔음을 알 수 있다. 이처럼 노동집약적이고 영세한 생산구조는 비용 면에서 비효율적이나 정부의 규제 및 재정지원제도를 바탕으로 유지되어 왔다. 하지만 늘어가는 정부의 재정부담과 함께 농업생산인구의 감소 및 고령화 속에서 현재의 농업생산구조는 지속가능하지 않은 측면이 크다. 결국 농지규모화 및 농업기계화를 통해 자본집약적인 생산구조로의 전환이 필요하며, 궁극적으로는 생산성 제고를 통해 대내외적인 농업경쟁력을 높이고 농업인구구조 변화에 대응해야 하는 상황이다.

제2부에서는 농업진흥지역 규제와 직불제의 성격을 이론적으로 살펴본다. 먼저 농업진흥지역 규제는 법경제학적인 측면에서 보았을 때 농지 소유자에 대한 재산권 침해가 상당한 것으로 판단되어 보상이 필요하며, 현재 제도상 해당 농지 소유자에게 추가로 지급되는 고정직불금이 보상금의 성격을 가진다는 점에 대해 논의한다.

그리고 현재의 제도가 농업생산성에 오히려 악영향을 미칠 여지가 있다는 점을 이론모형을 통해 보인다. 구체적으로, 농업진흥지역 규제는 비록 농업의 생산효율을 증대시키기 위해 도입되었지만 그에 따른 보상이 변동직불금의 지급도 포함하는 현행 직접지불제도와 연계되었을 때 오히려 농업생산성에 역효과를 불러일으킬 여지가 있음을 보인다. 농지 소유자의 재산권에 대한 상당한 제한을 감내하면서 농업의 생산효율을 증대시키고자 제도가 도입되었으나, 직접지불제도의 특수한 구조, 그리고 농업진흥지역 농지소유자에 대한 추가 고정직불금 구조 등은 농업생산과 관련된 인센티브를 왜곡할 여지가 있다는 것을 보이고 있다.

제3부에서는 Törnqvist 생산성 지수를 기반으로 국가 전체 및 9개 권역별 농업 총요소생산성의 성장률과 지수를 도출하고 각각의 추이를 살펴본다. 이어서 두 가지 회귀분석을 통해 농지규제인 농업진흥지역의 지정과 직불제 등의 재정지원이 농업생산성에 미치는 영향에 대해 파악한다.

구체적으로, 첫 번째 분석에서는 9개 권역단위로 집계된 2013~17년 기간 동안의 자료를 활용해 생산성 지수를 종속변수로 설정하고 축약형 모형하에서 생산성 결정요인 분석을 수행한다. 해당 분석에서는 거시적인 측면에서 국가 차원의 R&D 스톡, 권역별 기후 요인과 경기상황들을 통제한 뒤, 권역별 농지면적 내 농업진흥지역면적의 비중 및 농업피해보상금 규모를 핵심 설명변수로 활용한다. 분석 결과에 따르면, 농업진흥지역 추가 지정 또는 유지로 인한 농지면적 내 농업진흥지역면적 비중의 증가(감소)가 농업생산성에 악(순)영향을 끼치는 것을 확인했다. 나아가 쌀소득보전직불제가 도입된 2005년부터는 농지의 효율적 이용이라는 제도의 목적과 상반되는 효과가 더 가중된다는 추가 결과를 얻었다. 이는 앞선 제2부의 이론분석에서 제시한 변동직불금하의 농업진흥지역 생산성 악화 가능성을 간접적으로 확인한 것으로 이해할 수 있다.

두 번째 분석에서는 세 분석기간(2003~07년, 2008~12년, 2013~17년)에 대한 각각의 농가단위 패널 자료를 사용해 구조적 모형하에서 생산성을 구성하는 세부 요소들에 대해 파악한다. 특히 기술적 효율이 항상 달성된 상황을 가정하는 Törnqvist 생산성 지수와 달리, 두 번째 실증분석에서는 총요소생산성을 규모의 수확 정도에 따른 규모효과, 기술 변화, 기술적 효율 측면으로 분해하여 살펴본다. 세 분석기간 모두 규모의 수확 불변이 관찰되었고, 기술 변화와 관련해서는 최근인 2013~17년에 대해서만 유의한 결과로서 기술 수준의 퇴행을 확인했다. 마지막으로 각종 농가 특성과 함께 농가재정지원이 기술적 비효율(생산변경으로부터의 거리)에 미치는 영향을 분석했는데, 대체로 수입 대비 농업피해보상금과 농업보조금의 증가는 모두 통계적으로 유의하게 기술적 효율을 낮춘다는 결과를 얻었다. 특히 논벼생산농가의 경우에 농업피해보상금의 부정적인 효과가 크게 증폭되는 것으로 나타났다.

제4부에서는 국내외 농업보조금제도 개편 논의 등을 바탕으로 제도개선 방향을 제시한다. 강제적인 농지규제는 보상금을 수반해야 하지만, 현재와 같이 직불제와 연동시키는 방식이 되면, 보상의 취지도 살리지 못하고 생산성 개선에도 악영향을 미치게 된다. 그래서 보상금이 필요한 농지규제에 대해서는 명시적이면서 독립적으로 지급할 필요가 있으며, 직불금 지급과 연동하지 않도록 설계하는 것이 필요해 보인다. 나아가 무조건적인 유지가 아닌 생산성 개선효과를 감안한 유연한 농업진흥지역의 지정 및 해제가 요구된다. 한편, 직불금의 지급 자체가 생산의 비효율을 일정 수준 야기하고 지급이 특정 작물의 생산활동에 연동되어 있는 경우 비효율이 더 커질 수 있다는 점에서, 직불금 규모의 획정에 신중을 기해야 하며 농업선진국들과 WTO 등에서 권고하는 바와 같이 생산에 연동되지 않는 방식으로 재편할 필요가 있다. 그렇게 함으로써 생산성의 증대를 담보하면서 동시에 규제에 따른 손실을 실효적으로 보상할 수 있을 것이다.
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