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OECD 한국경제보고서, 1999/2000

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  • 저자 한국개발연구원(韓國開發硏究院) , 재정경제부(財政經濟部)
  • 발행일 2000/11/30
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요약 평가와 권고


한국경제, 금융위기와 1998년 경제침체로부터 강력한 회복

1997년 금융위기 이후 1998년 후반에 이르러서는 경제회복이 시
작되었고, 1999년에는 추진력을 얻게 되었다. 한국전쟁 이후 최악
의 경기침체로 인해 1998년에는 약 7%의 생산량 감소와 3배로 증
가한 실업률, 그리고 주로 급격하게 감소된 수입으로 인한 GDP의
약 13%에 이르는 경상수지흑자를 기록하였다. 1998년 후반 이후
경제지표가 광범위하게 개선되어 경제가 회복되고 있음을 나타냈
다. 1999년과 2000년 상반기의 경제회복은 민간소비에 의해 주도
되었는바, 이는 침체기간 중 억압된 수요(pented up demand)가 소
비로 이어지고 초과근무수당이 증가한 데 기인하고 있다. 고용과
임금을 줄이고 부채를 감축한 기업부문은 이익 증가를 기록하였고
이는 고정투자의 증가로 이어졌다. 재고 방출의 감소는 또 하나의
중요한 요소로서 경제성장에 매우 긍정적인 기여를 하였다. 원화
가치 하락 이후 높아진 경쟁력을 바탕으로 수출도 크게 증가하였
다. 재계 제2위의 재벌인 대우의 붕괴로 인한 문제점에도 불구하
고 생산은 1999년도에 약 11% 증가했고 2000년 초반까지 견조하
게 증가하고 있다. 1999년의 소비자물가 상승률은 0.8%로 매우 낮
은 수준을 기록하였다. 2000년 4월까지 소비자물가는 전년동기 대
비 1.5% 상승하였고, 근원적 인플레이션(core inflation, 에너지와
농작물 등을 제외한)율은 1% 미만에 그쳤다.


신뢰도 개선에 기인

한국경제의 빠르고 강력한 회복은 큰 폭의 경상수지흑자에 따른
외환보유고의 증가로 인한 신뢰도 회복에 기인하였다. 또한, 보다
시장 지향적인 경제를 이룩하기 위해 광범위한 구조개혁이 추진되
었는바, 이는 한국경제를 위기에 대하여 무력하게 했던 한국경제
의 취약점을 치유하기 위한 것이다. 아래에서 논의되는 바와 같이
개혁은 금융시스템, 기업부문, 노동시장, 정부규제의 주요한 변화
를 포함한다. 개혁과정은 아직 완결되었다고 말할 수 없지만 한국
경제의 전망에 대한 대내외 신뢰 회복에 긍정적 영향을 미쳤다. 높
아진 신뢰도는 자본유입, 특히 외국인직접투자를 증가시켜 1998년
의 88억달러에서 1999년에는 155억달러로 사상 최대를 기록하였으
며, 이는 외환보유고의 증가로 나타났다. 이러한 요인들은 한국의
국가신용등급을 상승시켜, 경제위기 직후 리스크 프리미엄이
1,000bp에서 150bp까지 하락하였고, 1998년 초반에 매우 낮은 수준
을 기록한 원화가치가 크게 상승하게 되었다.


금융 및 재정정책의 지원으로

원화가치의 회복은 신축적인 통화정책을 가능하게 하였다. 1998
년 초에 30%를 상회하던 단기금리는 1999년에는 5% 이하로 하락
했으며, 장기채권금리는 거의 1년 내내 한 자리 숫자를 유지하였
다. 낮은 금리는 부채가 많은 한국의 기업부문에 절대적으로 긍정
적인 영향을 미쳤으며, 또한 은행의 영업수익 회복을 촉진하였다.
신축적인 통화정책 운용과 함께 경기침체를 완화하기 위한 적극적
인 재정정책을 추진하였다. 실업자와 중소기업 지원 등의 증가에
따라 1998년 한국정부의 지출은 명목기준으로 15% 증가하였다. 결
과적으로 경제침체 이전에 균형을 이뤘던 중앙정부의 통합재정수지
적자규모가 1998년에는 GDP의 4%를 기록하였다.


완만한 인플레이션하에 경기회복은 지속 가능한 속도로
계속될 것으로 전망

경기상승은 2001년까지 점진적이지만 완만한 상승세를 지속할
것이다. 정보통신부문의 호황과 다수의 새로운 벤처기업들은 투자
증가를 뒷받침할 것으로 전망된다. 고용과 임금의 증가는 개인소
비를 증진시키고 실업률을최고치인 1998년의 8.6%에서 1999년에
는 4%대로 하락시킬 전망이다. 수출증가는 해외시장의 늘어난 수
요와 한국의 강한 경쟁력에 힘입어 더욱더 성장할 것이다. 그러나
몇 가지 요인으로 인해 성장률이 점차 두 자릿수 수준에서 지속
가능한 수준으로 낮아질 것으로 예상된다. 첫째, 1999년에 기록한
재고증가(stockbuilding)의 예외적인 기여는 향후 줄어들게 될 것
이다. 둘째, 빠른 수입증가는 한국의 경상수지흑자를 GDP의 6%에
서 2%로 축소시켜 대외부분에서 2000년의 성장을 억제할 것이다.
셋째, 억압된(pent up) 수요의 충족은 개인소비의 상승을 억제할
것이다. 넷째, 재정긴축은 수요에 부정적인 영향을 끼칠 것이다.
그 결과로 경제성장은 2000년의 8.5%에서 2001년에는 6%로 감소
할 전망이다. 계절 조정된 경제지표를 보면 경제성장속도가 1999
년 중반 최고치를 기록한 이후 2000년 초반에 이미 낮아지고 있음
을 보여주고 있다. 노동시장이 아직 공급여력이 있고 가동률도 과
거 팽창기 동안 기록했던 최고치보다는 아직 낮은 수준이며 1999
년 가을 이후의 원화가치 상승에 따라 인플레이션은 3% 미만으로
억제될 것으로 예상된다.


대내외의 리스크에도 불구하고

2001년에도 경제가 지속적으로 팽창할 것이라는 전망에 대해서
는 대내외적인 위험이 도사리고 있다. 대내적인 면에서, 금융시장
불안이 중대한 문제점으로 떠오르고 있는데, 금융기관의 문제점을
촉발하는 대기업의 부도 가능성과 관련이 있다. 대외적 불안요인
으로는 외국인 포트폴리오투자 흐름의 잠재적인 불안정성을 들 수
있다. 주식 및 채권시장 개방이 제공하는 상당한 편익을 실현하기
위해서는 외국인투자자의 신뢰를 유지할 수 있는 대책이 필요하
다. 그러나 최근 몇 달 동안 한국의 주식시장은 미국 주식시장과
밀접한 상관관계를 보여주고 있다. 결과적으로, 미국주가의 큰 폭
의 조정(sharp correction)은 1999년 말 최고치로부터 20% 이상 하
락한 한국시장을 추가적인 하락으로 이끌 수도 있다. 그러한 조정
은 한국의 주요 수출시장의 성장둔화와 함께 부(負)의 자산효과를
통하여 어느 정도 성장감소로 나타날 수 있다. 마지막으로, 주요
아시아 통화의 가치하락이 또한 한국의 수출증가를 감소시킬 수
있다.


새롭게 독립성을 부여받은 중앙은행은 물가안정목표 달성을
위해서 어떠한 물가상승압력에도 신속히 대처해야

예상대로 경제의 빠른 성장세가 지속되면서 여유공급능력이 소
진될 경우 물가안정목표를 달성하기 위해서는 한국은행의 조속한
통화정책 방향 조정이 중요하다. 1998년 독립성 및 통화정책에 대
한 전적인 책임을 부여받은 한국은행은 2000년 근원적 인플레이션
목표를 2.5±1%로 설정한 바 있다. 2월에 콜금리를 25bp 인상한
한국은행은 중기인플레이션목표(2.5%)를 감안, 금리를 추가 인상
하여 인플레이션 압력을 완화시킬 필요성 여부를 판단하기 위해
경제여건을 면밀히 검토하고 있다. 중앙은행에 대한 신뢰성이 확
립되고 중앙은행의 주된 목표가 물가안정이란 것을 보여주기 위해
서는 중앙은행이 독립성을 효과적으로 이용하는 것이 필요하다.
총액대출한도를 단계적으로 폐지하는 등 통화정책이 금리중시정책
으로 완전 이행되면 통화정책의 유효성이 한층 제고될 것이다.


금리인상의 필요성은 원화가치 상승압력이 지속됨에 따라
제한받지만

금리인상의 필요성은 부분적으로 환율의 움직임에 달려 있다.
원화는 경상수지흑자와 자본유입으로 인해 무역가중치 환율 기준
으로 1999년 9월 이후 약 13% 평가절상되었으며 이들 요인은 현
재 경제위기 이전에 비해 아직 13% 평가절하되어 있는 환율에 대
해 절상압력으로 작용할 것으로 보인다. 그러나 정부는 원화절상
이 2000년 초 경상수지흑자폭을 크게 축소시키는 요인으로 작용하
여 2000년도 경상수지 목표(100억~120억달러) 달성을 어렵게 할
것이라는 점에서 원화의 절상속도에 대해 우려하고 있다. 결국 정
부는 원화가치의 완만한 상승을 목표로 외환시장에 개입하는 등
일련의 조치들을 추진하였다. 그러나 원화가치 상승은 인플레이션
을 억제하는 데 도움을 주며 기업 및 금융구조조정이 지속되고 있
는 상황하에서 금리인상의 필요성을 감소시킨다. 통화정책은 환율
이 인플레이션에 미치는 영향을 감안하면서 물가안정이라는 목표
에 중점을 두는 것이 중요하다. 여타 OECD 국가들의 경험은 중앙
은행이 금리부담 경감 또는 경상수지 개선과 같은 여러 가지 목표
를 추구할 경우 통화정책의 최우선 목표인 물가안정은 저해된다는
것을 보여주고 있다.


경상수지흑자에 대한 선입견은 유해할 수도

2000년 상반기에 경상수지흑자가 대폭 감소하였다. 정부는 에너
지 관련 세금 조정 등 수입감소에 간접적인 영향을 미칠 수 있는
조치들을 취할 계획으로 있다. 대외균형에 대한 정부의 민감한 반
응은 최근의 금융위기의 관점에서 이해할 만하지만 이 점에 지나
치게 민감할 필요는 없다. 어떤 경우에도, 도입된 조치들은 국내저
축과 투자의 균형에 의해 결정되는 대외수지에 큰 영향을 주지 못
할 수도 있다. 실제로 1998~99년의 큰 폭의 경상수지흑자는 대부
분 GDP 대비 국내투자 비율의 급격한 하락을 반영한 것이다. 투
자가 위기 이전의 최고치 수준 이하에서 지속되고 정부재정적자가
감소하고, 가계저축이 높게 유지되는 한 한국의 경상수지는 흑자
를 지속할 것으로 보인다. 그러나 100억~120억달러 흑자 목표의
달성 여부는 현 상황에서 그다지 중요하지 않다. 첫째, 경제위기
이전의 경상수지적자는 충분한 수익을 내지 못하는 과잉투자를 반
영한 것이다. 금융 및 기업부문에 대한 개혁이 이루어지면 투자는
수익성에 따라 결정될 것이다. 둘째, OECD 국가 중에서 두 번째
로 높고 단기외채의 두 배에 달하는 900억달러의 외환보유고 수준
에 의해 외환위기에 대한 한국경제의 취약성은 크게 감소하였다.
더욱이 외국직접투자의 대량 유입과 순채권국가로서의 한국의 지
위도 이와 관련한 긍정적인 요소이다.


급속한 재정통합은 고금리에 대한 필요성을 제한할 수도

경상수지흑자의 감소는 수입을 유발하는 과열된 국내수요를 반
영하는 것으로 어느 정도 관심사항이다. 이런 상황에서 더 높은 금
리보다는 진행 중인 정부재정적자의 감소를 가속화함으로써 국내
수요를 억제하는 것이 최선의 방안이다. 수정된 중기재정계획하에
재정은 당초 2006년이나 이전 계획의 2004년보다는 앞선 2003년까
지 균형을 달성하게 될 것이다. 이러한 목표는 재정규모 증가율을
경상성장률보다 약 2% 낮게 유지함으로써 달성될 수 있을 것이다.
이러한 목표달성을 위한 중요한 첫걸음은 1999년의 경제회복에 크
게 힘입어 달성되었다. GDP 대비 5% 적자목표는 경제위기 초기의
경제회복을 지원하기 위한 것이었으나, 예상보다 높은 조세수입
(tax revenues)증가와 실업률 하락에 따른 사회복지비의 지출 감소
로 적자규모가 2.7%로 축소되었다. 추경예산을 포함한 2000년 예산
의 재정규모 증가율은 경제성장률(10~11%)보다 낮은 7.5%에 그칠
전망이다. 이에 따라 재정적자는 GDP의 2~2.5%로 하락할 전망이
다. 재정통합은 투명성을 증대하고 복잡한 예산구조를 단순화하는
노력을 수반함으로써 재정운영의 효율성을 강화하게 될 것이다.


공공부채 상승세는 최근 둔화

정부부채와 미래 재정지출 압력이 빠른 속도로 상승하고 있는
상황에서 재정적자를 해소하기 위한 중기재정목표를 달성하는 것
이 중요하다. 1996~99년 기간동안 중앙정부의 부채는 GDP의 8%
에서 19%로 2배 이상 증가하였으나 이 비율은 OECD 국가의 평
균치인 70%보다 아직까지 훨씬 낮은 수준이다. 정부채무보증 역
시 1996년과 1999년 사이에 GDP의 3%에서 17%로 급속하게 증가
하였는데, 이는 주로 금융부문 구조조정비용에 기인한 것이었다.
지방정부부채와 정부보증부채를 고려한 부채비율은 작년 말 현재
GDP의 약 40%에 달하였다. 예산상 정부부채 증가로 인하여 1996
년 총지출의 2.5%에서 2000년도 6.5%로 전망되는 금융구조조정을
포함한 이자지급이 증가하였다. 북한과의 관계개선에 따른 비용지
출의 불확실성 및 사회복지지출 증대 압력과 금융구조조정을 위한
재원의 필요성 등을 고려할 때 정부부채의 증가를 억제하는 것이
중요하다.


은행부문 구조조정의 중요한 진전은 대규모 공적자금
지원으로 달성

당초 금융구조조정을 지원하기 위해 승인된 정부보증차입금 64
조원(GDP의 13%)은 모두 투입되었다. 이 공적자금은 우선적으로
예금보험공사(KDIC)에 의한 예금 대지급 및 자본금 투입과 자산
관리공사(KAMCO)의 부실자산 매입을 통하여 은행을 건전화하는
데 사용되었다. 은행수는 26개에서 17개로 감소하였으며, 남은 은
행들도 강도 높은 구조조정조치를 취하였다. 또한, 새로운 감독시
스템이 도입되어 1999년 말에 도입된 신자산건전성 분류기준
(FLC)을 포함하여 감독기준이 보다 국제규범에 부합되도록 개선
되었다. 이러한 노력으로 한국은 건전한 재무구조를 바탕으로 수
익성을 추구하는 민간소유 은행을 가지게 되었다. 몇몇의 주요 은
행은 상당한 외국인 소유지분을 가지고 있는데, 이는 은행부문에
새로운 경영기법을 도입하고 주주의 감시를 강화시킬 수 있다는
측면에서 중요하다. 그러나 이러한 주요 은행과 과거부터 누적된
부실채권으로 인해 취약한 은행 간에는 명백한 격차가 있다. 대우
의 붕괴와 새로운 여신분류기준(loan classification criteria)의 도
입으로 인한 무수익여신(non-performing loan)의 증가는 이들 기
관에 대한 압력을 증가시켰다. 이에 따라 제2단계 은행구조조정이
2000년 하반기에 시작될 예정이다.


투자신탁과 생명보험분야에 구조조정노력과 추가적인 재원이
필요

정부는 2000년 5월, 금융구조조정을 위해 30조원의 자금이 필요하
며 이 자금은 자사관리공사와 예금보험공사에 의해 회수된 자금과
추가적인 차입으로 조성할 것이라고 발표하였다. 문제가 남아 있는
것은 주로 정부가 대주주로 있는 은행과 비은행부문이다. 엄격한 건
전성 기준을 적용하고 독자생존이 불가능한 기관을 폐쇄하는 한편,
필요한 공적자금을 공급함으로써 은행부문에서 했던 것처럼 비은행
부문에서도 개혁을 가속화하는 것이 중요하다. 심각한 문제 중의 하
나는 대우의 붕괴로 인한 환매로 많은 손실을 입은 투자신탁회사에
있다. 개인투자자들이 손실을 얻게 되는 것을 꺼려하여 정부는 투신
사들이 액면가의 95%까지 투자금을 지급하는 것을 허용하였다. 6월
말까지 이미 투입되었던 3조원에 추가하여 4.9조원의 공적자금을 남
아 있는 2개의 부실투신사에 투입하였다. 정부의 대우위기에 대한
대응으로 금융시스템(systemic consequence)과 실물경제에 대한 부
정적인 영향은 면했으나, 자금조달의 원천으로서의 역할을 제한하고
위기에 취약한 투신사의 구조적 왜곡(distortion)문제를 해소하지 못
했다. 포트폴리오 평가방법, 공시기준, 이해충돌을 해결하기 위한 절
차 등의 문제점을 해결함으로써 투자신탁부문을 국제적 관행에 적합
하도록 개선하는 것이 필수적이다. 생명보험산업의 중대한 약점은
과다규제(over-regulation), 불충분한 건전성 감독(prudential su-
pervision), 이해충돌과 미흡한 위험관리 등이다. 1999년 약 29개 회
사 중 절반에 상당하는 수가 부실한 상황이었다. 합병, 퇴출 등을 통
한 구조조정을 위해 11개의 회사에 대하여 공적자금이 투입되었다.
남아 있는 보험사들이 지속적으로 구조조정을 추진하도록 하기 위해
서는 새로운 지급여력 기준을 충족하도록 유도하는 것이 최선의 방
법이다.


금융구조조정의 최종비용은 부실자산 및 정부소유
금융기관의 매각에 달려

금융구조조정을 위해 투입된 총규모는 매우 크지만 제2차 시장
에서 부실자산을 매각함으로써 실질적으로 최종비용은 감소시킬
수 있다. 부실자산을 인수하는 데 지출한 공적자금의 대부분을
2003년까지 회수하고자 하는 자산관리공사가 자산매각계획을 밀고
나가는 것이 중요하다. 게다가 정부가 대주주로 있는 은행의 성공
적인 구조조정으로 정부 소유지분을 민간투자자에게 매각함으로써
금융구조조정비용은 감소시킬 수 있을 것이다.


사회안전망의 확충은 지출증가의 압력으로 작용

지출증가에 대한 수요가 증대하고 있는 두 번째 영역은 시장경
제가 잘 작동하기 위해 필수적인 사회안전망이다. 저소득자들을
위한 사회적 급여(social assistance)를 권리로서 인정하고 [생산적
복지] 개념에 기초한 국민기초생활보장법이 금년 하반기에 시행되
면 이들 분야에 대한 지출이 증가할 것이다. 총급여 수준은 수급자
의 총소득이 정부가 정한 최저생계비를 보장하는 수준에서 정해지
게 될 것이다.


공적연금제도를 포함하여

공적연금 프로그램은 지출이 증가하는 또 다른 분야이다. 1988
년에 도입된 제도가 점점 성숙해지고 인구가 고령화되면서 수급자
의 수가 향후 십 년 동안 12배로 증가할 전망이다. 지출을 억제하
기 위해 소득대체율(replacement rate)을 낮추고 퇴직연령을 높이
는 등의 대책이 최근에 채택되었다. 그러나 현행 프로그램하에서
수지균형(actuarial balance)을 유지하기 위해서는 기여율을 현재의
소득의 9%에서 18%로 2배로 상향조정해야 할 것인바, 이는 한국
의 잠재성장률에 역효과를 나타낼 수도 있을 것이다. 상대적으로
젊은 인구층과 아직 시행 초기인 공적연금 프로그램을 가진 한국
은 공적연금제도의 장기적 존립 가능성을 제고하기 위한 체계적인
개혁을 채택할 기회를 가지고 있다. 한 가지 고려할 만한 방법은
퇴직근로자들이 기업에 요구하는 퇴직금을 민간기관이 운영하고,
한정된 보험료(defined contributions)에 기초한 직업연금시스템
(occupational pension system)으로 전환하는 것이다. 이러한 시도
는 다른 몇몇 OECD 국가들에 의해 채택된 적이 있다.


새로운 지출요구를 충족시키기 위해서는 추가적인
조세수입이 요구되지만 균형재정이 필요

요약하면, 북한과의 경제협력에 대한 불확실한 비용뿐만 아니라
금융구조조정과 사회안전망에 대한 지출증가 전망은 중기적으로
높은 조세수입을 필요로 하고 있다. 여러 분야에서의 지출합리화
는 환영할 만하지만 만족스럽지는 못한 수준이다. 현재, 한국의 조
세부담은 OECD 국가 중 가장 낮은 수치를 기록하고 있는데, 이는
주로 한국의 사회안전망이 개발 초기단계에 있다는 사실을 반영하
고 있다. 그럼에도 불구하고, 상당수의 취약점이 세원, 조세제도의
효율성과 공정성을 지속적으로 손상시키고 있다. 여기에는 개인에
대한 지나친 소득공제와 세제상 허점, 기업에 대한 대규모적이고
광범위한 조세특례, 부적절한 재산세 과세 등을 포함하고 있다. 게
다가 특히 자영업자에 대하여 강력하고 일관되게 과세하지 못하는
편이다. 그러나 현재와 같은 낮은 조세부담하에서 조세제도에 의
해 발생하는 경제왜곡은 상대적으로 제한적인바, 특히 노동시장참
여와 노동수요측면에서 그러하다. 과세 전 소득분배가 아주 공평
하다고 가정하면 조세제도는 소득분배에 있어 상대적으로 중립적
인 영향을 미친다.


현재 조세제도의 왜곡을 최소화하는 것이 중요

장래에 조세부담이 늘어날 필요가 있기 때문에 조세왜곡으로 인
한 부정적인 효과가 확대되지 않도록 기존의 조세제도와 관련된
왜곡을 최소화하는 것이 중요하다. 한국은 실제로 지난 몇 십 년간
다른 OECD 국가와 마찬가지로 과세기반을 넓히고 세율을 적정화
함으로써 왜곡을 축소하는 데 있어 일정한 진전이 있었다. 개인소
득세제도의 중립성을 계속 강화시키고 산업정책의 도구로서 조세
제도를 과도하게 이용하는 것을 자제하는 것이 필수적이다. 부가
가치세뿐만 아니라 개인과 법인소득세제의 세원확대가 최우선과제
이다. 개인소득세에 대한 각종 공제 및 면제제도를 줄이거나 최소
한 초기부터 복잡한 분류를 제한함으로써 단순한 구조로 통합해야
한다. 개인소득세에 대한 공제를 줄이는 것은 봉급생활자들 사이
에 세금이 불공평하게 부과되고 있다는 감정이 악화되는 것을 피
하기 위해 자영업자에 대한 보다 강화된 조세집행이 함께 이루어
져야만 한다. 조세집행은 제대로 된 세무조사와 다른 정부기관 및
금융기관과의 체계적인 정보공유를 통해 개선할 수 있을 것이다.
세무조사 건수와 조세포탈에 대한 징벌이 강화되어야 한다. 법인
세제에 대해서는 중소기업, R&D 그리고 전반적인 투자에 대해 주
어지는 것을 포함하여 조세유인은 근본적으로 줄어야 한다. 마지
막으로 영세업자에게 제공되는 최소한의 부가가치세 면제제도만을
남겨두고 특례과세제도를 폐지함으로써 과세기반을 확충해야 한
다.


형평성을 제고하기 위해 자본소득, 부가소득 및 연금에 대한
과세를 개혁

형평성은 여러 분야에서 제고될 수 있다. 첫째, 개인의 자본소득
은 누진적인 종합과세대상에 반드시 포함시킬 필요는 없지만 소득
원천간에 공평한 과세가 되도록 해야 한다. 둘째, 부가소득에 대한
과세는 집행이 용이하도록 기업 차원에서 도입되어야 한다. 셋째,
공적연금의 기여금요율은 소득원별로 균등해야 하고 이러한 기여
금은 과세대상 소득에서 공제되어야 한다. 또한 국민연금, 퇴직수
당, 개인연금에서 나오는 퇴직 소득은 종합과세되어야 한다. 이러
한 개혁은 세대간의 형평성도 개선해 줄 수 있을 것이다.


효율성을 제고하기 위해 재산세를 변화

자원배분의 효율성은 조세개혁을 통해 촉진될 수 있다. 재산세
제 분야에서 개발을 촉진하고 효율적인 토지이용을 위해 조세구조
가 변화되어야 한다. 시세에 가까운 가치평가를 통하여 보유과세
를 보다 높이고 거래세는 낮춰야 한다. 자본이득세의 구조는 동결
효과를 줄이기 위해 보유기간과는 독립적이어야 한다. 지주회사에
대해서 통합된 세율을 적용하는 제도를 도입하고, 경영과 소유의
지속성에 대한 적정한 검증을 거쳐서 자산과 주식 스왑, 합병, 인
수와 분할의 경우에 1998년에 제공되었던 과세이연을 영구적으로
제도화함으로써 기업부문의 지속적인 구조조정을 지원해야 한다.
조세의 단순성은 몇 가지 물품세에 특별소비세를 포함시키고 여러
가지 목적세와 준조세를 폐지함으로써 증가될 수 있을 것이다.


시장경제 구축을 위한 광범위한 개혁은 한국의 장기
잠재성장 유지에 필수

광범위한 구조개혁의 이행을 가속화함으로써 경제적 효율성을 증
진시켜야 한다. 시장지향적인 방향에 따라(along market-oriented
lines) 금융시스템을 구조조정(restructuring)하는 것이 필수적이나
이는 기업부문의 경쟁을 촉진하고 구조개혁을 가속화하기 위한 대
책들에 의해 보완될 필요가 있다. 경기가 빠르게 확장되고 있다고
하여 위기 직후 설정된 시장경제(market-oriented economy) 구축
이라는 목표를 추진하고 있다고 만족해서는 안될 것이다. 이러한 방
향으로 나아가는 것은 두 가지 중요한 이점이 있다. 첫째, 성장잠재
력을 유지시켜 현재 OECD 평균의 60% 수준인 한국의 소득수준을
회원국가의 평균으로 증가시킬 것이다. 둘째, 한국으로 하여금 범세
계적인 경쟁(global competition)이 심화되는 가운데 미래의 경제위
기에 대한 취약성을 감소시킬 것이다.


시장지향적인 기업부문의 구조개혁이 포함되어야

기업부문의 구조조정은 이러한 점에서 중요한 관심사로 남아 있
다. 과거 정부는 경제에서 재벌의 역할을 줄이기 위해 투자와 금융
의 통제를 포함한 규제와 간섭에 의존했다. 그러한 접근방법은 기
업부문의 심각한 문제가 1997년 경제위기의 주원인이었다는 점에
서 적절하지 않다는 것이 증명되었다. 어떤 면에서 볼 때는 투자자
들의 신뢰도를 제고할 수 있는 과감한 구조조정이 필요했기 때문
에 경제위기 이후 기업부문에서의 정부의 역할은 실제적으로 증대
되었다. 게다가 취약한 금융부문이 기업구조조정을 이끌어나가는
것이 불가능하였다. 은행의 대주주이며 건전성 감독의 책임이 있
는 정부는 기업구조조정에 중요한 역할을 하였다. 정부의 역할은
재벌개혁 5대 기본원칙과 재무구조개선약정(Capital Structural
Investment Plans)이 그 예인데, 재무구조개선약정에는 소위 말하
는 빅딜과 200% 부채비율 감축목표가 포함되어 있다. 그러나 시장
경제체제에서는 대내외적인 경쟁과 더불어 주주로부터의 압력과
파산의 위협으로 재벌의 행태를 규율해야 한다. 그러한 시스템의
주요 요소를 확립하는 것에서 사실 많은 성과가 있었으며, 이러한
성과에는 금융부문에서 확실한 은행부문의 정상화, 퇴출제도의 개
선, 무역장벽의 감소를 통한 경쟁 강화, 그리고 더욱 효과적인 기
업지배구조의 구축이 있었다. 이 같은 제도적 측면에서의 개선은
정부가 직접적인 개입보다는 시장의 힘에 의존하는 방향으로 이행
하는 것이 중요하다.


기업지배구조의 개선으로

시장에 기초한 경제구조를 개선하기 위한 분야가 더 있다. 주주
의 권한을 확대하고 사외이사를 선임하며 이사의 책임을 강화하는
등의 기업지배구조의 개혁은 기업구조조정의 확고한 기반을 조성
하였다. 1999년 민간위원회는 OECD 기업지배구조의 원칙에 따라
기업지배구조 모범규준(Code of Best Practices)을 발표하였다. 이
모범규준은 소액주주의 권리강화, 독립적 이사의 활용 증대 및 특
별책임 부여, 감사절차의 강화를 위한 요소를 포함하고 있다. 이
모범규준의 적용은 강제적이지 않지만 한국증권거래소는 상장기업
들에 모범규준 이행상황에 대한 상세한 공시를 요구하고 있다. 이
러한 조치가 우수한 기업지배구조의 관행이 기업의 주식가치에 반
영되는 기업문화를 발전시키는 데 도움이 될 것으로 기대된다. 그
러나 주주활동의 전례가 별로 없고 이사회의 역할이 규제되어 있
으며 또한 재벌의 힘이 확립되어 있다는 점에서 새로운 기업지배
구조를 활성화하는 것은 어려울 것으로 예상된다. 이는 어떤 부분
에서는 다른 OECD 국가의 관행을 넘어선 매우 세밀한 규칙이 필
요하다는 것을 의미하고 있다. 예를 들어, 기업의 의사결정 중 이
사회의 승인이 필요한 사항을 명시하고 이해관계자와의 거래와 관
련된 이사회와 주주의 감시기능을 강화하는 것이 유용하다. 마지
막으로, 지주회사의 설립을 방해하는 장애요인을 제거하는 것은
기업구조조정과 투명성을 증진할 수 있다.


또한 무역, 직접투자 및 경쟁정책을 통하여 경쟁을 강화해야

경쟁의 강화도 기업구조조정의 중요한 추진력이다. 일본으로부
터의 수입을 제한해 온 수입선다변화제도의 폐지와 쌀을 제외한
나머지 모든 수입쿼터 제한을 제거한 것은 무역장벽을 낮추는 중
요한 조치이다. 시장개방이 보다 진전되기 위해서는 안전과 건강
보호를 목적으로 하는 규제가 수입제한으로 작용하지 않도록 하는
것이 핵심이다. 지난 몇 년간 외국인직접투자의 급증은 경쟁을 위
한 또 하나의 긍정적인 발전이다. 그러나 이러한 자본유입의 증가
는 부분적으로는 경제위기의 도래라는 예외적인 상황에 기인하고
있다. 앞으로 외국인직접투자를 높은 수준으로 유지하려면 투자환
경을 더 낫게 개선하고 자본유입에 반대하는 의견의 재발을 막는
계속적인 노력을 필요로 할 것이다. 공정거래위원회의 자원과 조
사능력을 확대하여 경쟁정책을 강화하는 것이 유익할 것이며, 기
업지배구조가 향상되고 금융부문이 보다 시장지향적으로 되어 재
벌의 행위를 효과적으로 규율할 경우 경쟁정책의 초점을 재벌활동
의 규제로부터 경쟁정책 위반으로 이동하는 것이 바람직할 것이
다. 또한 1998년의 민영화 계획으로 경제에서의 정부의 역할이 감
소되고 새로운 영역으로 경쟁이 확산되게 될 것이다. 고용과 환율
효과에 대한 우려로 인해 이 분야의 진전이 멈추게 되어서는 안될
것이다.


요소시장의 유연성 증대와 중소기업의 활력을 증진하는
정책은 경제성장을 촉진

토지, 노동, 자본의 유연한 요소시장은 생산성이 높은 분야로 자
원을 재분배하는 데 있어 중요하다. 토지에 대한 재산세의 개혁과
더불어 토지 이용에 좀더 유연성을 부여하기 위해 정부통제가 좀더
완화되어야 한다. 노동시장의 유연성은 특정 업종에서 파견근로를
허용한 결정으로 더욱 강화되었다. 그러나 정규직 근로자를 해고하
는 조건은 1998년의 완화조치에 불구하고 다른 OECD 국가에 비해
매우 엄격한 편이다. 이러한 규정의 완화는 노동력의 이동성(labor
mobility)을 높일 것이며, 현재 전체 임금근로자의 절반 이상을 차
지하는 비정규직 근로자의 증가를 억제할 것이다. 요소시장의 유연
성은 역동적인 벤처기업을 발전시키는 데 중요하다. 특히 정보통신
분야에서의 신생 기업의 빠른 성장은 기존의 재벌 계열사에 도전하
고 있다. 중소기업으로 하여금 정부지원에 의존하게 하는 현재의
중소기업정책으로부터 빠르게 탈피함으로써 활기 넘친 중소기업
부문이 보다 발전할 수 있다. 이는 지식기반경제를 구축하려는 정
부의 목표를 달성하는 데 꼭 필요한 측면이 될 것이다.


핵심분야에 대한 규제개혁에 따라

규제개혁은 유연성과 경쟁력을 높이기 위한 또 하나의 관점이다.
정부는 OECD의 한국의 규제개혁(Regulatory Reform in Korea)에
서 토론한 바와 같이, 1년 안에 규제를 절반으로 줄이고 법에 근거
하지 않은 행정지침의 남용을 제거하려는 시도로 이 분야에서 빠른
성과를 이루었다. 양적인 면에서의 성과라서 매우 인상적이지만 주
요 부문에서 경쟁력강화의 기회에 몰입하는 것이 현재로선 중요하
다. 그러한 분야의 한 예는 전력산업인데, 정부가 경쟁력을 제고하
기 위해 10개년 계획을 발표하였다. 2009년 이후까지 소비자들은 경
쟁과 값싼 전기료의 혜택을 받지 못하지만 한전의 민영화를 포함한
동 계획의 실행을 가속화하는 것이 바람직하다. 주요 지식집약산업
인 통신부문에서의 경쟁력을 증진시키는 것 또한 중요하다. 정부가
지분의 59%를 소유하고 있는 한국통신(KT)은 단거리, 장거리, 국
제전화시장에서 지배적인 시장점유율을 보이고 있다. 통신회사에
대한 사업과 투자계획에 대한 정부개입을 줄이고 독립적인 규제기
구를 도입하는 것이 우선 과제이다. 마지막으로 농업부문의 효율성
증대를 위한 분야가 있다. 가격지지수준이 우루과이라운드양해각서
에 맞도록 대체로 감소하였지만 식량가격은 세계수준보다 높게 유
지되어 소비자들에게 상당한 부담을 안겨 주었다. 새로운 농업기본
법(Basic Law on Agriculture)에서는 농민에 대한 직접지불제도로
이행하려는 목표를 설정하였다. 그러한 접근법은 생산결정으로부터
분리되어 있는 범위 내에서 의도한 소득지원을 제공함으로써 더욱
효율적이고 투명한 수단이 될 것이다. 게다가 이는 자원배분과 무역
에 대한 왜곡을 감소시킬 것이다. 2004년에 국내소비의 4%로 증가
하게 되는 쌀에 대한 최소시장접근은 점차 증가하게 될 것이다. 마
지막으로, 농업생산성을 증대시키는 주요한 요인이라 할 수 있는 평
균 농지규모의 증가는 필수적이다.


구조개혁 추진에 대한 인내와 더불어 적절한 거시정책은
한국의 고도성장을 유지

요약하자면, 한국은 경기부양적인 재정, 통화정책 및 구조개혁의
추진에 힘입어 1997년 말 금융위기로부터 매우 빠르고 강한 경제
회복을 이룩하였다. 2000~2001년에도 경제성장이 높은 수준으로
지속될 것으로 보인다. 강한 경기 확장과 관련하여 새롭게 독립한
한국은행은 인플레이션목표가 달성될 것임을 확실히 해야 하며 재
정정책은 균형예산의 달성을 앞당기고 공공부채를 제한하는 새로
운 목표를 달성해야 한다. 인구의 고령화 및 북한과의 경제협력에
따른 중기 재정지출압력에 대응하기 위한 조세수입증대의 필요성
에 따라 조세제도의 왜곡을 제거하고 연금제도를 개혁하는 것이
중요한 과제이다. 금융 및 기업부문이 특히 관심사로 남아 있다.
강력한 경제회복에 따라, 적절한 건전성 규제와 기업지배체제를
가진 시장경제체제 구축을 위한 개혁을 추진하는 데 있어 자만감
에 빠지지 않도록 하는 것이 중요한 과제이다. 이러한 관점에서의
진전은 금융의 취약성을 감소시키고 고성장을 유지시키는 핵심요
소이다. 경쟁은 시장개방, 규제개혁, 경쟁정책, 그리고 민영화를 통
해 그리고 보다 일반적으로는 정부개입의 억제를 통해서 강화할
필요가 있다. 새로운 기술과 경영방식을 도입하는 것과 더불어 외
국인직접투자를 위해 개방적인 환경을 조성하는 것이 경쟁을 강화
하는 데 중요하다. 은행시스템을 재건하는 데 상당한 개선이 이루
어졌지만 비은행부문에 남아 있는 심각한 문제점은 즉각적으로 처
리되어야 할 것이다. 이러한 노력은 기업지배구조의 강화를 동반
하여야 한다. 요컨대 한국이 경제체제를 개혁(transform)하고자 하
는 야심찬 계획을 출범시켰으므로 이들 개혁을 계속해서 추진해야
한다. 그러한 개혁은 적절한 거시정책과 함께 잠재공급능력을 높
이고 충격에 대한 취약성을 감소시키며 향후 빠른 경제성장을 지
속하게 할 것이다.
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