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수도권 정책의 평가와 기본방향

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  • 저자 노기성(盧基星) , 김호연(金浩淵) , 장준경(張埈景)
  • 발행일 1998/11/30
  • 시리즈 번호 98-04
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요약 수도권 집중의 현황

□ 인구와 산업의 수도권 편중

1995년 현재 우리나라 인구의 50%에 가까운 인구가 수도권에 거주하고 있으며, 최근에는 수도권 인구 증가율은 둔화되고 있으나, 여전히 전국 평균의 3배에 달하여 상대적으로 높은 증가율을 보이고 있음.

서울의 인구는 1970년대부터 둔화되기 시작하여 1990년대에는 감소한 반면, 인천과 경기도는 1970년대 이후 4~5% 증가를 나타내어 교외화 현상이 나타나고 있음.

사업체, 교육기관, 본사, 행정기관, 연구개발기능, 금융기관 등 주요 경제활동기관의 50% 내외가 수도권지역에 편중하고 있으며, 금융대출은 60%가 수도권에서 이루어지고 있음.

수도권 정책의 추이와 평가

□ 수도권 정책은 1960년대부터 인구분산시책, 그린벨트의 설정, 공공기관의 지방이전, 조세, 교육, 국토계획 등 여러 개별수단과 다양한 부처에 의하여 추진되어 왔으나, 1982년에 제정된 [수도권정비계획법]에 의해 체계화되었음.

이 법은 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서 있는 정비와 균형 있는 발전을 목적으로 함.

중앙정부 중심의 수도권정비계획은 수도권 내의 권역구분에 의한 토지이용규제와 개발부담금의 부과, 공장과 대학의 총량규제와 같이 물리적인 입지규제를 주요 내용으로 하고 있음.

□ 물리적 규제를 통하여 수도권에 입지하는 산업과 인구의 기회비용을 높여 이들을 지방으로 분산하고자 하는 정책은 외형적으로는 강력하였으나, 실효성이 없는 정책이었음.

□ 오히려 수도권에서 제공하는 집적의 이익이 비용을 상회함으로써 인구와 산업의 집중이 지속되고, 무등록 공장의 난립, 교통난, 수도권 내의 지역간 불균형 발전 등의 문제를 야기하였음.

새로운 수도권 정책의 패러다임 모색

□ 정보화, 지방화, 개방화 등 급격한 여건 변화에 적극적으로 대응하기 위해서는 현재의 중앙집권적, 규제중심의 수도권 관리제도와 정책을 전환할 필요가 있음.

인구와 산업의 수도권 집중을 억제하는 데 중점을 두고 있는 수도권 정책과 제도는 효율적이지 못하였으며, 더 이상 지속적인 경제발전을 뒷받침하지 못하고 있음.

본사, 연구개발, 생산공장, 시험생산공장 등 기능별 입지가 전세계를 대상으로 이루어지고 있고, 산업의 직접효과의 중요성이 더욱 강조되는 지역체계로 전환되고 있음.

□ 발상의 전환

지방자치제의 실시로 지방자치단체의 역량이 강화되면서 수도권 내의 문제 역시 지방자치단체들의 책임하에 풀어가는 것이 바람직함.

자본과 노동, 기술 등 생산요소가 국경 없이 이동하는 국제화시대에서 특정지역의 산업입지를 규제하여 지역간 균형발전을 이룬다는 지금까지의 정책에서 탈피하여 수도권의 경쟁력을 활용하고 지방의 성장잠재력을 발현하도록 한다는 [포지티브 섬(positive-sum)]의 패러다임으로 정책의 기조를 시급히 전환하여야 함.

교통, 환경, 주거, 범죄 등 대도시 문제는 인구의 분산이나 집중억제와 같은 수도권 정책보다는 교통정책, 주택정책, 사회정책으로 다룬다는 발상의 전환이 요구되는 시점임.

□ 현행 [수도권정비계획법]의 실효성 제고

대형 건축물에 대한 과밀부담금은 업무용 건물보다 교통과밀을 유발하는 판매시설에 차등 부과할 필요가 있음.

공장의 지역별 총량 설정시에는 세부기준을 공개하여 투명성을 확보하되, 총량도 단순한 면적 대신 인구나 공해유발효과를 감안한 종합적 지표를 이용할 수 있을 것임.

또한 공장의 신증설은 총량규제 외에도 지방세법에 의해 취득, 등록세의 중과라는 형태로 중복 규제되고 있는바, 적어도 이중 한 가지를 폐지하여야 함.

□ 장기적으로 수도권정비계획의 폐지

수도권 내부의 정비와 지역간 균형개발이라는 현행 정책의 목표 자체는 타당하므로 이를 유지, 발전시켜야 하지만 계획의 수립과 집행의 주체는 정책목표에 따라 중앙정부와 지방자치단체와 이원화되어야 함.

당분간 수도권내 정비와 지방거점도시 육성을 통해 특성 있는 지역개발을 추진하되 장기적으로 중앙정부에 의한 입지규제 위주의 수도권계획은 폐지되어야 함.

수도권 내부정비는 적절한 시기에 각 지방정부에 이양하여 지역주민의 요구에 의한 생활환경개선이 이루어질 수 있도록 함이 바람직.

중앙정부 차원의 수도권정비계획이 폐지될 경우 그나마 존재하던 제어장치가 사라져 수도권이 더욱 팽창하지 않겠느냐는 우려가 있으나, 우선 환경에 미치는 영향을 도외시한 공업의 입지를 무조건 달가워하지 않을 만큼 주민의식이 향상되었고 권한의 이양은 오히려 지역 현실에 맞는 계획수립을 가능하게 할 것임.

또한 이 경우 어느 정도의 수도권 규모 확대는 불가피하나 과거에도 정책의 실효성이 매우 낮아 그늘에서의 성장이 꾸준히 이루어져 왔다는 점에서 기우에 그칠 가능성이 큼.

그러나 현행 제도를 완전 철폐할 경우의 부작용을 방지하기 위한 보완조치로 지자체간 협의에 의한 광역개혁이 이루어지도록 하고, 중앙정부는 지역간 분쟁의 조정이나 국가적 차원에서의 사회간접자본 투자 등에 중점을 두어야 함.

□ 주민의 의사와 시장원리에 토대를 둔 효율적 공간경제구조의 구축

수단이 아무리 경제적이고 간접적이라 할지라도 정부에 의한 규제는 경쟁의 제한과 가격의 왜곡이라는 부작용을 초래하며, 그럼에도 불구하고 이를 고수함은 현재의 전반적인 규제완화 추세와도 거리가 있는 것임.

이 같은 판단은 국가와 지방의 목표가 수렴하고 있으며 지방자치단체들이 충분한 지역성장 관리능력을 갖추었다는 인식에 바탕을 두고 있음.

□ 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립

향후 수도권 내부정비와 지역균형발전을 위한 구체적 방안으로서 지방정부는 광역화의 효율적인 관리와 성공적인 다핵시스템의 구축을, 그리고 중앙정부는 더불어 발전하는 지방건설을 위해서 지방거점도시의 자발적이고도 경쟁적인 개발의 지원, 그리고 이를 보조하기 위한 사회간접자본의 확충을 추진할 필요가 있음.

우선 규제권한을 지자체에 이양함이 필요한바, 외부불경제의 해소에는 지역주민의 요구에 민감한 지방정부가 보다 적극적일 것이기 때문임.

지자체 차원에서 앞으로 공공개발 방식을 통한 대규모 신도시의 조성은 가급적 지양해야 하는데 자족기능 확보에 필요한 규모에 미달하여 수도권의 평면적 확산과 그에 따른 혼잡을 초래할 우려가 있기 때문임.

그리고 다핵화에는 직주근접형 생활권의 성공적인 형성이 관건이므로 부심지의 특성에 따라 고용인구의 근접 거주를 유도할 수 있도록 도시구조를 설계해야 함.

이와 더불어 국가적 견지에서 경쟁력 있는 산업을 부존자원이나 전통 혹은 역사적 우연에 의해 경쟁력을 갖추게 된 지역에 육성해야 할 것임.

그러나 초기비용 충당에 필요한 지방정부의 재원이 충분치 않으므로 중앙정부 차원에서 지방에 사회간접자본을 확충, 기업을 유치하여 고용을 창출하는 선순환의 과정을 시작하는 촉매 역할을 하도록 지원해 주어야 할 것임.
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