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사후적 사업평가제도 도입을 위한 기초연구

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  • 저자 고영선(高英先)
  • 발행일 2000/12/31
  • 시리즈 번호 2000
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요약 Ⅰ. 사업평가의 의미

□사업평가(program evaluation)는 예산사업, 규제정책 등 각종 사업(project 또는 program)과 정책(policy)에 대한 과학적이고 체계적인 분석과 평가를 통해 정책적인 관점에서 유용한 정보를 생산해내는 작업을 의미.

사업평가는 ① 의사결정의 합리성을 제고하고, ② 예산배분의 효율성을 제고하며, ③ 책임성 확보수단을 제공하는 역할을 수행.

□ 사업평가의 예


미국 미네소타州의 [가족투자사업(MFIP)]의 시범사업에 대한 평가결과를
살펴보면, 이 평가는 무작위 배정모형(random assignment research design)에 기초하여 이루어졌음.

- 즉, 1994년 4월부터 1996년 5월까지 추첨을 통해 1만4천 가구를 MFIP 사업 또는 기존의 AFDC 사업에 배정한 후에, 실험집단(MFIP 가구)과 통제집단(AFDC 가구) 사이의 특성을 비교.

평가결과 MFIP는 AFDC에 비해 놀랄 만한 성과를 낳은 것으로 밝혀졌음.

- 예를 들어 MFIP에 참가한 편부모 가정의 가장은 근로활동에 참여하는 비율이 49.9%로서 비교집단에 비해 12.9%포인트가 더 높았으며 이는 1% 수준에서 통계적으로 유의하였음.

- 또한 근로소득도 훨씬 높았으며, 공적부조 의존도(공적부조에만 의존하는 비율)는 더 낮았음.

이러한 결과를 바탕으로 미네소타 주정부는 MFIP를 전체 주에 실시.


Ⅱ. 외국의 사업평가제도

1. 미국

□ 미국에서 사업평가가 본격적으로 시작된 것은 1960년대임.

Kenneday 대통령과 Johnson 대통령이 '빈곤과의 전쟁(War on Poverty)'이라는 구호 아래 도입한 각종 사회정책의 실효성을 검증하는 방법으로서 사업평가는 큰 발전의 계기를 갖게 됨.

□ 전반적인 재정긴축 및 공무원 인력감축 등으로 인해 사업평가활동은
지속적으로 줄어들어 왔지만, 아직도 많은 인력이 사업평가활동을 담당하고 있음.

1995년 회계감사원(GAO)의 보고서에 따르면 국방부를 제외한 13개 행정부처와 10개 기관에서 보유하고 있는 사업평가 담당부서는 81개.

이들 부서에서 사업평가에 투입한 연인원은 669명이었으며, 예산은 1억9,400만달러(환율 1,200원/달러 기준 약 2천3백억원)로서 전체 연방정부 예산의 0.02~0.03%에 해당.

우리나라의 예산규모를 100조원으로 상정하고, 100조원 가운데 0.03%를 사용한다고 하면 약 300억원을 사업평가에 투입하게 됨.

□ 1967년의 [경제적기회법(Economic Opportunity Act)]은 행정부가 야심차게 추진하였던 각종 사회정책의 효과성을 평가할 의무를 GAO에 부과하였으며, 이에 따라 1969년까지 GAO는 50여개에 달하는 보고서를 작성·제출.

그 다음 10년간 GAO는 사업평가활동을 점차 확대하였으며, 1980년에는 사업평가업무가 전체 GAO 활동의 절반 정도를 차지하게 되었음.

2. 일본

□ 일본은 정부개혁의 일환으로 행정부 전체에 사업평가제도를 도입(2001.
1.).

정책평가의 총괄적 관리 및 추진임무는 총무성에게 맡겨짐.

□ 일본에서 사업평가제도의 도입은 다음과 같은 특징을 지님.

사업평가를 포함한 다양한 성과관리수단을 한꺼번에 체계적으로 도입.

- 일본에서 '정책평가'는 성과지표의 측정 및 관리와 더불어 사전적인 정책분석 및 사후적인 사업평가를 모두 포괄하는 개념임.

사업평가제도는 법적 기반 위에 모든 부처에 걸쳐 전면적으로 도입.
일선부처와 총무성 사이의 적절한 역할분담을 도모.

- 정책평가 운영에 있어 부처의 자율성을 어느 정도 허용함으로써 스스로 학습하고 정책을 개선해 나가도록 유도하는 한편, 총무성을 통해 이를 감독 및 지도하도록 하였음.

中央省廳等改革과 함께 상당한 준비기간을 거쳐 사업평가를 도입.

- 앞으로도 시범사업 등을 통해 점진적인 정착을 도모할 계획.

□ 그러나 사업평가제도의 도입을 예산부처(재무성)가 아닌 총무성에서
추진할 경우 평가결과의 예산반영 등에 있어 문제가 발생할 가능성.

따라서 기획예산처가 각 부처의 평가기획 등에 참여할 수 있는 방향으로
제도를 구성할 필요.


Ⅲ. 사업평가제도의 도입방안

1. 사업평가제도 도입의 제약요인과 해결방안

가. 일선부처와 정치권의 반발

□ 사업평가의 도입에 있어 가장 큰 제약요인은 일선부처와 정치권의
반발일 것으로 예상됨.

공무원이나 정치인들의 입장에서 보면 사업평가결과는 책임추궁의 빌미가
될 수 있기 때문에 사업평가에 소극적인 자세를 보이기 쉬우며, 이는 어느 나라에서나 마찬가지임.

□ 따라서 지나치게 정치적으로 민감한 문제는 피해나가면서도 중요성이
높은 사업을 중심으로 사업평가를 도입·확산시킬 필요.

사업평가제도 도입의 성공여부는 초기단계에서 얼마나 적절히 사업을 선정하는가에 크게 의존할 전망.

나. 평가역량의 부족

□ 통계기법에 익숙하고 정책문제를 적절히 분석·평가할 수 있는 능력을 보유한 전문가층이 구축되어 있지 않은 점도 사업평가제도의 도입에 있어 또 다른 큰 제약요인으로 부각될 전망.

□ 따라서 사업평가제도의 도입초기에는 몇몇 중요한 사업을 대상으로 소규모의 사업평가를 실시하고, 사업평가 전문인력과 평가역량의 확충상황을
보아가면서 서서히 그 범위를 확대하는 것이 바람직.

다. 기초자료의 미비

□ 아직 성과주의 예산제도가 시범실시되는 단계에 머무르고 있어 사업평가를 실시하더라도 그에 필요한 기초자료가 부족한 경우가 대부분일 것으로
보임.

□ 사업평가제도의 도입초기에는 평가에 필요한 기초자료가 확보되어
있는 사업만을 평가의 대상으로 선정해야 함.

기초자료가 확보되어 있지 않을 경우에는 기초자료의 생산이 가능하며, 생산에 필요한 비용과 시간은 어느 정도인지를 면밀히 검토하여 사업평가의 실시여부를 판단.

□ 중장기적으로는 체계적으로 기초자료가 생산될 수 있는 체제를 구축.

예를 들어 일선부처가 새로운 사업을 추진하려 할 때, 기획예산처는 담당부처로 하여금 어떤 방식으로 사업평가를 실시할 것인가를 미리 계획하도록 하고, 그에 필요한 자료는 무엇인지를 파악하도록 하며, 기초자료를 실제로 수집·정리하도록 요구할 수 있을 것임.

그리고 성과주의 예산제도를 대폭적으로 확대하여 중요 사업에 대해서는
상시적으로 성과지표가 생산될 수 있도록 해야 함.

라. 성과관리체계 도입노력의 분산

□ 우리나라에서 현재 성과관리체계로 분류될 수 있는 것으로는 성과주의
예산제도(기획예산처), 심사평가제도(국무총리실), 목표관리제(행정자치부), 성과감사(감사원) 등이 있음.

이들간의 적절한 역할분담 및 조정이 이루어져만 일선부처 공무원들의 불필요한 업무를 줄일 수 있고 전반적인 성과관리체계의 도입에 대한 지지를 확보할 수 있을 것임.

□ 성과주의 예산제도

성과주의 예산제도를 통해 사업평가에 필요한 기초자료를 생산하고, 성과주의 예산제도 실시과정에서 작성되는 전략계획과 성과계획을 사업평가계획과 연계.

사업평가를 통해 사업별 성과를 심층적·과학적으로 분석하고 그 결과를
반영하여 전략계획과 성과계획을 수정·개선.

□ 심사평가제도

사업평가를 적절히 활용하여 심사평가제도의 실효성을 대폭 제고.
[정부업무등의평가에관한기본법]의 틀 안에서 심사평가의 일부로서 사업평가를 수행함으로써 별도의 법적 근거 없이 체계적·제도적으로 사업평가제도를 정착시킴.

□ 목표관리제

목표관리제는 성과주의 예산제도와 유사한 점이 매우 많기 때문에 일선부처의 업무중복을 초래하여 반발을 불러일으킬 가능성이 있으므로 성과주의 예산제도와 목표관리제 사이에 적절한 관계정립을 모색.

□ 성과감사

감사원은 스스로 사업평가활동을 확대하는 동시에 전반적인 사업평가제도의 발전상황을 주기적으로 점검하고 필요한 정책방향의 전환을 기획예산처나 일선부처에 권고하는 역할을 수행할 필요.

2. 사업평가제도의 도입방안

가. 정부업무 등의 평가에 관한 기본법

□ 지금까지 심사평가업무는 법적 기반 없이 대통령령에 따라 운영되어
왔으나 2001년 1월 [정부업무등의평가에관한기본법(이하 '평가기본법')]이
제정됨에 따라 법적 기반을 갖추게 되었음.

동 법은 기관평가, 특정과제평가, 자체평가 등 지금까지 실시되어온 심사평가제도의 주요 항목에 대해 법적 권위를 부여함과 동시에, 각종 평가제도를 체계화하기 위한 방안도 제시.

□ 제3조는 "평가에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를
제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다"라고 규정.

따라서 사업평가제도를 도입한다면 이에 대한 별도의 법률을 제정하지 않는 이상 동 법의 틀 안에서 사업평가제도를 운영해야 할 것으로 보임.

□ 제5조~제9조에 따르면 평가에는 '중앙행정기관평가,' '지방자치단체평가,' '특정과제평가,' '자체평가,' '중앙행정기관의 소속기관 평가'의 다섯 가지가 있음.

실시주체는 각각 국무총리, 중앙행정기관의 장, 국무총리 또는 중앙행정기관의 장, 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장, 중앙행정기관의 장.

앞으로 우리나라에서 사업평가제도를 도입한다면 이는 이러한 각종 평가에
모두 활용될 수 있음.

- 예를 들어 국무총리는 중앙행정기관평가 또는 특정과제평가에 있어 사업평가를 활용할 수 있고, 기획예산처는 주요 예산사업에 대해 특정과제평가를 실시할 때 사업평가를 활용할 수 있음.

□ 제10조에 따르면 국무총리는 매년 평가지침을 작성하여 1월 31일까지
중앙행정기관의 장에게 시달하며, 중앙행정기관의 장은 이러한 평가지침에
따라 평가계획을 작성하여 3월 10일까지 국무총리에게 제출해야 함.

따라서 사업평가가 실시된다면 이에 대한 지침은 국무총리의 평가지침에
포함되어야 하고 중앙행정기관의 장은 사업평가계획을 여타 평가계획과 함께 국무총리에게 제출해야 함.

□ 제13조에 따르면 중앙행정기관 등 평가실시기관은 필요시 관계 행정기관 등에 자료, 서류 등의 제출과 관계 공무원의 출석 및 의견진술을 요구할 수 있으며, 관계 행정기관 등에 대한 실지조사를 실시할 수 있음.

이러한 요구를 받은 관계 행정기관 등의 장은 특별한 사유가 있는 경우를
제외하고는 이에 응해야 함.

이 규정은 사업평가의 실시에 있어 큰 도움을 줄 것으로 보임.

□ 제14조에 따르면 중앙행정기관의 장은 지방자치단체평가 및 특정과제평가의 결과를 국무총리에 보고해야 하며, 제18조에 따르면 정부는 중앙행정기관평가·지방자치단체평가·특정과제평가와 관련하여 보고서를 매년 국회에 제출해야 함.

또한 제19조에 따르면 평가실시기관은 해당 정부업무 등의 평가결과를 공개해야 함.

이러한 규정들은 사업평가의 결과가 원칙적으로 공개되어야 함을 의미.

□ 제21조는 기존의 정책평가위원회에 대해 법적인 위치를 부여하고
있으며, 제22조는 동 위원회에 대해 평가업무에 관한 포괄적 심의의무를
부과하고 있음.

따라서 사업평가 일반지침 작성, 사업평가 대상사업 선정 등의 경우에 동
위원회의 심의를 거쳐야 할 것으로 판단됨.

□ 제25조는 [정부업무평가운영협의회]의 설치를 규정하고 있는데, 동 협의회는 관련 기관간의 협의·조정기구로서 국무총리 소속 하에 설치됨.

중앙행정기관의 장이 소속기관이 아닌 다른 행정기관에 대하여 특정과제평가 또는 이 법에서 정한 평가의 종류 이외의 평가를 하고자 하는 경우에는 협의회의 협의·조정을 거쳐야 함.

따라서 기획예산처가 다른 부처의 주요 예산사업에 대해 사업평가를 실시하려 한다면 이는 동 협의회의 협의·조정을 거쳐야 함.

□ 제25조 제4항에 의하면 정부업무평가운영협의회의 의장은 국무조정실장이며, 위원은 대통령령이 정하는 공무원과 국무총리가 위촉한 민간전문가가 됨.

또 [정부업무등의평가에관한기본법시행령(대통령령)] 제23조에 의하면 동
법에서 의미하는 '공무원'이란 행정자치부 차관과 기획예산처 차관 및 동 협의회에 상정되는 안건과 관련된 부처의 차관급 공무원이 됨.

따라서 기획예산처는 동 협의회 참여가 보장되어 있음.

나. 사업평가제도의 기본방향 설정

□ 사업평가의 대상사업: 일단 대규모 예산사업에 한정하는 것이 바람직.

규제사업이나 소규모 예산사업은 제외.

보다 구체적으로 심사평가의 주요정책과제를 일단 사업평가의 대상으로 삼을 수 있을 것임.

- 현재 주요정책과제는 각 부처 및 위원회 당 2~3개씩 설정되어 있는데, 이러한 사업들 가운데 예산사업에 대해 사업평가를 실시.

□ 사업평가의 일차적 수요자: 일본의 경우와 같이 일단 부처가 자체적
필요에 의해 사업평가를 실시하되, 여러 부처에 걸치는 사업 등에 대해서는 기획예산처가 주도가 되어 사업평가를 실시.

각종 사업평가활동은 [평가기본법]에 따라 정부평가위원회를 통해 조정.

특히 현재 국회에서 논의되고 있는 예산회계법 개정안의 제17조와 제41조의7에 따르면 기획예산처 장관은 타 부처의 주요 예산사업에 대해 사업평가를 요구할 수 있으므로 부처 자체평가 대상사업의 선정에 있어서도 기획예산처는 주도적인 역할을 수행할 수 있을 것임.

□ 사업평가의 초점: 사업의 적절성(relevancy), 효과성(effectiveness), 효율성(efficiency) 등으로 설정할 수 있음.

사업의 효율성보다는 적절성과 효과성의 검증에 많은 비중이 두어지도록 해야 함.

그러나 외국의 사례에서 보듯이 실제로 적절성과 효과성의 검증이 쉽지 않으므로 제도도입 초기에는 이에 대해 지나치게 높은 기대를 걸지 않는 편이 바람직하며, 일단 효율성에 초점을 맞추어 사업평가를 실시.

□ 사업평가 결과의 공개: 평가결과가 일선부처에 대한 비판의 자료로만
활용될 경우, 일선부처가 사업평가제도의 도입 자체를 반대하거나 사업평가에 필요한 기초자료를 충분히 제공하지 않을 가능성이 있으므로 신중히 결정.

그러나 [정부업무등의평가에관한기본법]은 기본적으로 평가결과의 공표를
의무화하고 있으므로 일단 평가결과를 공표하는 것을 원칙으로 함.

다. 기타의 고려사항

□ 조정위원회의 구성: 외부기관에 위탁 수행되는 사업평가의 質 관리와 다양한 사업평가활동의 종합·조정을 위해 예비타당성조사제도에서와 같이 사업평가에 대해서도 조정위원회(steering group)나 자문위원회(advisory committee)의 역할을 수행하는 위원회조직을 구성할 필요.

첫째 방법: 기획예산처가 주도하여 평가대상을 선정하고 평가작업을 관리하기 위해 별도의 위원회조직(가칭 [사업평가위원회])을 구성.

- 사업평가위원회(가칭)는 정책평가위원회의 소위원회로 하고, 동 위원회의 실무지원을 위해 기획예산처 차관 또는 예산관리국장을 의장으로 하는 [사업평가운영협의회(가칭)]를 설치.

- 각 부처가 실시하는 자체평가 및 기획예산처가 실시하는 여러 부처에 걸친 사업의 평가에 대해 대상사업 선정, 과업설명서(terms of reference)의 검토, 연구진의 구성, 평가작업의 중간점검, 평가결과의 검토 등 각 단계별로 주요 사항을 심의하고 확정하는 등의 역할 수행.

- 또한 주기적으로 전체 사업평가의 추진실태를 점검하고 분석하며 발전방향을 모색하는 역할도 담당.

둘째 방법: [평가기본법]에 규정된 [정부업무평가운영협의회]를 활용.

- 이 경우 각 부처 자체평가에 대한 관리(평가작업의 중간점검, 평가결과의 검토 등)는 각 부처의 [자체평가위원회]에서 담당하고, 정부업무평가운영협의회는 주로 각 부처 대상사업 선정에 관한 부처간 협의와 기타의 조정업무를 맡게 됨.

- 이 경우에도 기획예산처는 내부조직으로서 사업평가위원회(가칭)를 설치할 필요가 있는데, 이는 기획예산처가 실시하는 여러 부처에 걸치는 사업에 대한 평가를 관리하는 임무를 맡게 됨.

□ 별도 예산의 편성: 예비타당성조사제도에서와 같이 사업평가에 대해서도 별도의 예산을 편성하는 방안을 강구할 필요.

물론 앞에서 각 부처의 정책연구비 중 일부를 활용하도록 할 수도 있을 것이나 정책연구비는 기존의 정책연구수요를 충당하기 위한 것이고, 앞에서 살펴본 것처럼 사업평가는 기존의 정책연구와는 중복되는 부분이 극히 적으므로 별도의 예산편성이 불가피할 것으로 보임.

□ 사업평가의 법적 근거 확보: 현재 국회에서 논의중인 예산회계법 개정안에 따르면 별도의 법적 근거를 확보할 필요가 없을 것으로 보임.

개정안 제17조 제2항: "기획예산처 장관은 성과중심의 재정운영을 위하여 각 중앙관서의 장에게 성과계획서, 성과보고서 등의 작성을 요구하고, 이에 필요한 지침을 시달할 수 있다."

개정안 제41조의7: "정부에서 국회에 제출하는 세입세출결산에는 주요 사업의 예산성과 평가보고서를 첨부하여야" 한다.

□ KDI 공공투자관리센터의 활용: 사업평가의 실무적 관리는 KDI의 공공투자관리센터를 활용할 수 있을 것임.

라. 사업평가 매뉴얼 작성

□ 사업평가의 質을 일정한 수준에서 유지하고 사업평가 간의 일관성을 유지하기 위해서는 사업평가 매뉴얼을 작성해야 하는데, 매뉴얼은 두 부분으로 구성.

첫째 부분: 구체적인 방법론을 예시적으로 설명.

둘째 부분: 사업평가의 의미, 목적, 초점, 수행체계 등을 밝힘.
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