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공공투자사업 예산관리의 효율화 방안 I: 사전기획부터 사후평가까지의 통합관리 강화

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  • 저자 김재형(金在亨)
  • 발행일 2000/12/29
  • 시리즈 번호 2000
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요약 정부 등 공공부문이 시행하는 각종 공공투자사업에 많은 문제점이 있다는 것은
이미 오래 전부터 지적되어 왔다. 공공투자사업의 규모와 내용 그리고 사업추진에
관한 체계적인 관리계획이 부족하여 사업진행 과정에서 수많은 사업계획 변경이 초래되고
있으며 총사업비가 눈덩이처럼 불어난다는 사실이 매년 연례 행사처럼 신문지면을
크게 장식하고 있는 것이다. 이와 같은 문제점이 거듭 지적됨에도 불구하고
이를 해결할 수 있는 방안이 체계적으로 또 실질적으로 제시되지 않고 있는 것은
무엇 때문일까?



그것은 공공투자사업의 전반적인 사업추진 관리체계를 조명하면서, 합리적인 의사결정을
유도하고 예산절감과 품질개선에 대한 유인구조를 제대로 형성할 수 있도록 '제도적
틀'을 정비하려는 노력이 미흡하였기 때문이 아닐까 한다. 다시 말해 관련
문제점이 부각되면 이를 규제와 단속, 문책과 징계를 통해 해결하고자 하였기 때문에
보다 근본적인 해결방안을 모색하기 어려웠던 것이다.



다행스럽게도 정부는 1998년 말부터 공공투자사업의 효율성 제고를 위한 몇가지
획기적인 노력들을 시도하기 시작하였다. 1998년 말 기획예산위원회(현재의
기획예산처)와 건설교통부를 중심으로 '공공사업효율화추진단'이 구성되었으며, 이들은
공공투자사업의 효율성 제고를 위한 사업관리제도의 개선 연구와 더불어 공공사업
추진 전반의 비효율성 개선작업에 착수한 바 있다.



1999년도에는 최초로 예비타당성조사 제도도 도입되었다. 기존 타당성조사의
문제점을 개선하기 위하여 예비타당성조사 제도를 도입하였는데, 예비타당성조사는
철저한 사전적 검토 뿐만 아니라 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와
경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을
두고 시행되었다.



본 보고서는 1998년 말부터 시작된 공공투자사업의 효율적 관리체계를 구축하려는
노력의 연장선 상에서 작성되는 것이다. 필자는 1999년에 예비타당성조사 제도의
조사 방법론 및 표준지침 연구를 수행한 바 있는데, 그 때에 공공투자사업을 효율적으로
관리하기 위해서는 예비타당성조사 뿐만 아니라 사업의 기획, 사전조사, 설계, 입찰
및 계약, 시공, 유지관리, 사후평가 등의 전체 사이클을 하나로 꿰뚫는 보다 큰 '제도적
틀'을 개선할 필요성이 있다는 점을 깊이 인식하게 되었다. 모든 공공투자
프로젝트는 하나의 흐름을 가지고 진행되는 것이기 때문에 각각의 사업단계에서 개선점을
'피스밀(piece meal)'로 찾는 것은 의미가 없으며, 모든 프로젝트 사이클을 하나의
과정으로 인식하여 '패키지(package)'로 개선점을 모색해야 한다는 결론을 얻었던
것이다. 본 보고서는 그러한 문제 인식에서 출발한다.



공공투자사업 전체 사이클을 하나의 패키지로 하여 개선대안을 모색하는 작업은
크게 두 가지 측면을 고려해야 할 것이다. 하나는 '실물적 측면'의 개선사항이고,
다른 하나는 '예산측면'의 개선사항이다. 실물적 측면의 개선사항이란 타당성
조사의 실효성 제고, 설계의 내실화, 담합ㆍ덤핑의 방지, 공정한 계약문화 정착 등과
같이 프로젝트를 수행하면서 실물적으로 개선해야 할 사항들을 말한다. 예산측면의
개선사항이란 실물적 측면의 개선사항에 수반될 수밖에 없는 예산측면의 쟁점, 즉
타당성 조사비, 설계비, 공사비 등을 책정하고 그 예산집행을 관리하는 과정에서
개선해야 할 사항들을 말한다.



공공투자사업 프로젝트가 성공적으로 완료되려면 '실물'과 '예산' 양자는 동전의
앞면 및 뒷면 관계와 같아서 서로 떼어놓고 생각하기 힘들다. 그럼에도 불구하고
이제까지 공공투자사업 효율화 논의는 '실물측면'을 지나치게 강조하고, '예산측면'을
상대적으로 소홀하게 다루어 왔다는 비판을 면하기 어려울 것이다.



예컨대 프로젝트의 실물측면, 즉 사전적 조사 시행, 기본설계 및 실시설계 실시,
입찰 및 공고를 통한 사업자 선정, 시공 및 유지관리 등의 전과정은 실물부문에서
일어나는 프로젝트 사이클이지만, 실물부문 사이클이 원활히 가동되려면 프로젝트의
각 예산이 '적절한 시점'에서 그리고 '적정 수준'으로 반영되어야 하는데 그것이
원활히 이루어지도록 예산체계가 잘 갖추어졌느냐에 대한 비판이 제기되고 있는 것이다.
예산반영의 적정한 시점이 언제이며, 적정한 수준이 얼마인가에 대해서 쉽게
해답을 찾을 수는 없지만, 적어도 그 동안의 경험은 실물측면에서 작동하는 발주자
혹은 시공자 등의 행동 유인구조가 효율적으로 예산편성 및 관리과정에 반영될 수
있도록 하는 체계가 충분히 확립되어 있지 않음을 시사하고 있다.



물론 예산당국은 매년 예산편성지침 및 총사업비관리지침 등과 같은 지침서를
만들고 이 지침에 의거해서 예산요구를 받고, 예산을 편성, 관리하고 있지만, 구체적인
예산편성이 사전적으로 확정된 제도 혹은 원칙에 의존하지 않고 예산당국의 내부방침
혹은 관습에 따라 결정되는 경우가 적지 않은 것으로 알려져 있으며, 예산반영이
타이밍을 놓침으로써 프로젝트의 수행이 지연되거나 불필요한 비용이 초래되는 경우도
발생하고 있고, 예산이 충분히 배정되지 못하여 프로젝트의 실물부문 수행이 부실화될
위험도 있다는 지적을 받고 있다.



또한 공공투자 프로젝트를 효율적으로 관리하기 위해서는 실물측면과 예산측면을
통합하여 실물부문의 '성과(performance)'와 '효율(efficiency)'에 걸맞도록 예산관리
및 집행이 이루어지는 것이 매우 중요하다. 예산측면을 충분히 고려하는 실물계획이
필요하며, 반대로 실물측면을 충분히 고려하는 예산계획이 필요하다고 할 수 있는
것이다.



본 보고서의 목적은 실물측면의 프로젝트 사이클 추진과정 및 운영메카니즘에
내재된 인센티브가 예산측면의 인센티브와 일치될 수 있도록 효율적인 예산관리 방안을
제안하는 데 있다. 아쉽지만 본 보고서가 모든 문제점에 대하여 한꺼번에 해결책을
제시할 수는 없을 것이다. 프로젝트 사이클을 하나의 패키지로 간주하여 전체적인
관점에서 문제제기를 시도할 것이지만, 본 보고서에서 모든 문제에 대한 해답을 제시할
수 있을 만큼 문제가 간단하지도 않으며 또한 우리의 능력도 거기에 미치지 못하기
때문이다.



우리는 프로젝트의 사이클을 따라 사전적 준비단계, 총사업비 관리단계, 유지관리
및 사후적 평가단계의 3단계로 나눈 다음, 각 단계에서 핵심적으로 해결되어야 할
예산관리 효율화 쟁점들을 정리하고 가능한 범위내에서 몇 가지 쟁점들을 중심으로
구체적인 개선대안을 모색하게 될 것이다. 구체적인 개선대안을 제시하기에는
아직 추가적인 연구가 필요하다고 판단되는 사항에 관해서는 문제제기와 아울러 추후의
연구방향만을 제안하게 될 것이다. 본 보고서의 제목에 '공공투자사업 예산편성의
효율화 방안 Ⅰ'과 같이 '제Ⅰ권'이라는 시리즈 넘버를 붙인 이유도, 본 연구가 제한된
범위내에서, 제한된 쟁점들에 대한 개선방안을 모색할 것이며, 기타 제기될 수 있는
많은 문제점들에 대해서는 향후 '제Ⅱ권' 혹은 '제Ⅲ권'을 통하여 지속적으로 해결책을
모색할 계획임을 미리 밝히기 위함이다.



제Ⅰ권 보고서를 통하여 구체적인 개선대안을 모색하고자 하는 사항은 사전적
준비단계에서 예비타당성조사의 정착을 위한 방안 모색, 재정사업과 민자사업간의
효율적인 역할분담 및 각종 영향평가제도의 사전적ㆍ통합적 운영방안 모색 등이며,
총사업비 관리단계에서 총사업비 개념의 재정립, 사업추진 단계간의 총사업비 연계관리
방안, 총사업비 산정방식의 개선, 효율적 공정 및 공사비 관리시스템 구축방안, 계속비제도의
확대적용 방안 등이 될 것이다. 유지관리 및 사후적 평가단계에서의 쟁점사항은
사후적 사업평가시스템의 도입을 위한 제도개선 방안과 평가지침 개발을 위한 기본방향
등이 될 것이다.



이하에서 보고서의 구성은 다음과 같다. 제Ⅱ장에서는 공공투자사업에 대한
예산관리 현황 및 문제점을 정리한다. 현행 공공투자사업의 시행절차를 살펴보고,
시행절차를 따라서 예산이 어떻게 편성, 관리되고 있는지 관련 법체계, 관련 제도
등으로 나누어 살펴볼 것이다. 나아가 몇 가지 대표적인 공공투자사업 수행사례
분석을 통하여 공공 프로젝트가 어떻게 비효율적으로 관리되었으며, 그 원인은 무엇인지를
파악하기로 한다. 제기되는 문제점들을 체계적으로 정리함으로써 개선대안에
대한 시사점을 찾아 나갈 것이다.



제Ⅲ장은 미국, 영국 및 일본을 중심으로 선진국의 공공투자사업 예산관리 체계를
정리하게 된다. 선진국들은 80년대부터 정부개혁과 재정개혁의 과정에서 공공투자사업의
효율적 예산관리 방안을 개발해 왔다. 정부부문이 행하는 각종의 사업 가운데에서
가장 중요한 비중을 차지하는 것이 바로 공공투자사업이라 할 수 있는데, 이들을
체계적으로 기획하고 예산집행하는 것은 재정개혁과 관련하여 중요한 의미를 가진다고
이해되었기 때문이다. 특히 미국은 대통령 직속기관인 예산관리처(Office of
Management and Budget; OMB)를 중심으로 공공투자사업의 관리방안, 즉 공공의 자본자산(Capital
Asset)을 조달, 관리하는 방안을 상세화하는 지침을 공표하고 있다. 영국도
재무성(HM Treasury)이 공공사업에 대한 위험관리 방안을 구체적으로 작성, 제시하고
있는데, 타당성조사, 영향평가제도, 입찰 및 계약제도 등에 관하여 매우 상세한 지침을
마련해 놓고 있다. 이러한 추세는 일본도 예외가 아니어서 최근 공공사업의
효율화 방안에 관한 활발한 논의가 진행중에 있다.



제Ⅳ장에서는 제Ⅴ장, 제Ⅵ장 및 제Ⅶ장에서 제시될 공공투자사업 예산관리체계의
개선방안에 공통적으로 적용될 수 있는 기본원칙을 제시하는데 초점을 둘 것이다.
앞서 지적한 것처럼 우리는 모든 공공투자 프로젝트를 하나의 흐름으로 인식하여
각각의 사업단계에서 개선점을 '피스밀(piece meal)'로 찾는 것이 아니라 '패키지(package)'로
개선점을 찾는데 주력할 것이다. 따라서 사전적 준비단계(제Ⅴ장), 총사업비
관리단계(제Ⅵ장), 유지관리 및 사후적 평가단계(제Ⅶ장)에서의 개선점을 제시하기
전에 공통적으로 적용되어야 하는 개선원칙을 확립하는 것은 매우 중요하다고 할
수 있다.



제Ⅴ장은 사전적 준비단계에서의 개선방안을 논하게 된다. 첫 번째의 쟁점은
사업초기 단계에서의 예비타당성조사 정착을 위한 방안 제시이다. 사업 주무부처가
사전적 기획과 기본계획을 어떻게 마무리하여야 하는지 살펴보고 예비타당성조사
제도의 조기 정착을 위해 추가적으로 보완되어야 하는 법, 제도 및 운영지침을 제시하게
될 것이다. 예비타당성조사 대상사업 선정의 원칙 및 조사 이후의 처리방안
등에 관한 구체적인 논의도 전개될 것이다. 제Ⅴ장에서 다루는 두 번째의 쟁점은
현재 재정사업과 민자사업이 별도의 법 및 제도에 의해 추진되고 있음에 따라 발생하고
있는 불필요한 혼란과 재원의 낭비위험을 제거하기 위한 재정사업과 민자사업의 통합관리
방안 모색이다. 제Ⅴ장에서 다룰 마지막 쟁점은 사전적ㆍ통합적 각종 영향평가제도
실시의 필요성이다. 현재 환경, 교통, 재해, 인구 등의 각종 영향평가가 사업이
상당한 수준 추진되고 난 이후에 실시됨에 따라 명실상부하게 영향평가의 결과가
사업추진 타당성 여부를 판단하는데 아무런 영향을 미치지 못하고 있는데, 이러한
문제점을 개선하기 위한 방안으로 사전 영향평가 검토 혹은 타당성조사와 영향평가의
병행추진 가능성을 타진하게 될 것이다.



제Ⅵ장은 총사업비 관리단계에서의 몇 가지 개선방안을 논한다. 먼저 총사업비에
대한 정의를 내리고 사업 추진단계간의 연속성을 확보할 수 있도록 총사업비 관리
대상범위를 체계적으로 재구성할 것이다. 나아가 타당성 조사와 기본설계를
통합 실시하는 방안과 효율적인 총사업비 관리를 위해 예산의 집중투자 방안 및 계속비예산의
확대 방안 등을 실행에 옮기기 위한 개선과제를 구체적으로 제시하게 된다. 마지막으로
공정관리와 예산관리를 연계하는 '실적가치관리제도(EVMS; Earned Value Management
System)'를 활성화하기 위한 방안은 무엇인지 등에 관해서도 언급하고자 한다.



제Ⅶ장은 유지관리 및 사후적 평가단계에서 적용될 수 있는 개선대안을 모색한다.
공공투자사업에 대한 투자가 완료되어 시설물이 가동하게 되면 이 때부터 시설물을
보다 효율적으로 유지관리하는 것이 매우 중요한 과제가 된다. 모든 공공투자사업의
'생애전체비용(life cycle cost)'을 관리한다는 측면에서 시설물이 완공된 이후 유지관리를
보다 효율적으로 시행할 수 있도록 인센티브 시스템을 구축하는 대안을 검토하게
될 것이다. 한편 우리나라에서 이제까지 한번도 체계적으로 시행된 바 없었던
공공투자 프로젝트(혹은 프로그램)에 대한 사후적 평가제도를 도입하는 방안도 제안하고자
한다. 사후적 평가제도가 정착되기 위해서는 사업 추진과정에 대한 사후평가의
결과가 회계결산제도(audit system)에 반영되도록 하는 것이 중요한데, 이를 위해
사업의 성과를 어떻게 측정(performance measure)하고, 그 결과를 어떻게 feed back시킬
것이냐에 관한 논의가 필요하다. 어떤 사업에 대하여 사후 평가를 실시할 것인지,
사후 평가의 주체는 누구로 할 것인지, 사후 평가의 결과를 어떻게 활용할 것인지
등 사후 평가방법을 실제로 적용하는 데에서 해결되어야 할 수많은 쟁점이 있는데
이러한 쟁점들에 대한 의견도 추가하고자 한다.



이상의 논의를 통하여 우리는 공공투자사업에 대한 효율적 예산관리 방안은 '실물부문'에서
활동하고 있는 발주자ㆍ시공자들이 자발적인 인센티브를 가지고 적은 비용으로도
보다 좋은 제품을 생산하도록 유도할 수 있는 '예산체계'를 구성하는 것이라는 사실을
거듭 확인하게 될 것이다. 사전적 준비단계, 총사업비 관리단계, 유지관리
및 사후적 평가단계에서 각각 논의되는 '적은 비용으로 보다 좋은 제품을 생산'하기
위한 예산관리 정책과제들을 종합하고 상호 연계하는 노력이 지속적으로 요구된다고
하겠다.
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