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2005년 국가예산과 정책목표: 중장기 정책우선순위와 재정운영방향

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  • 저자 고영선(高英先) , 유경준(兪京濬) , 김주섭, 정의철, 윤희숙(尹喜淑) , 차문중(車文中) , 강동수(姜東秀) , 사공용, 설광언(薛光彦) , 노기성(盧基星) , 배득종
  • 발행일 2005/12/31
  • 시리즈 번호 2005-06
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요약 제1장 분배와 성장의 선순환을 위한 과제

외환위기 이후 복지지출이 급증하면서 정부가 성장이 아닌 분배에 지나치게 높은 우선순위를 두고 있다는 비판이 부분적으로 제기되고 있다. 그러나 성장과 분배는 상당 부분 동시에 추구될 수 있는 목표이다. 선진국과 개도국을 막론하고 성장은 빈곤을 해소하는 데 큰 역할을 수행할 수 있다. 그리고 분배는 자본시장의 실패를 교정하고 사회통합을 제고함으로써 성장에 기여할 수 있다. 본고는 분배와 성장의 관점에서 재정지출의 효과성과 효율성을 동시에 제고할 수 있는 방안을 탐구하고자 한다.
먼저 2절에서는 소득분배와 경제성장의 관계에 관한 기존의 이론적·실증적 연구결과를 살펴본다. 기존의 논의를 정리하면, 소득분배가 경제성장에 미치는 영향을 일의적으로 판단하기 어렵다는 것이다. 실증적으로도 그 효과는 불분명한 것으로 나타난다. 따라서 이론적 관점에서 분배가 성장을 촉진할 여지와 저해할 여지를 파악하여 성장촉진기제를 강화하는 동시에 성장저해기제를 가능한 한 억제하는 전략이 필요하다.
특히 사전적 기회균등을 보장하고 사회적 이동성을 제고하기 위한 정책을 강화해야 한다. 즉, 육아·초중등교육·고등교육·노동시장정책 등에 있어 저소득층에 초점을 맞추어 이들이 경제·사회적으로 상향이동할 가능성을 높여야 한다. 이러한 정책 가운데 초기개입(early inter- vention)에 해당하는 육아 및 초중등교육은 각별히 중요한 의미를 가진다. 저소득층보다는 중상위층이 고등교육 및 성인교육의 기회를 누릴 가능성이 높은데, 이는 경제·사회적 격차를 더 벌어지게 한다. 따라서 저소득층이 고등교육에 쉽게 진입할 수 있도록 하고 궁극적으로 노동시장 및 성인교육에서 불이익을 받지 않도록 초기개입을 강화해야 한다.
이런 관점에서 우리나라의 육아정책은 개선할 여지가 크다. 국공립시설 및 법인시설에 대한 인건비 보조는 궁극적으로 모든 소득계층에게 혜택을 주고 있으며, 보육료 상한제도 및 영리법인의 시장진입 금지는 보육시장의 확대와 서비스의 향상을 저해하고 있다. 또 중등 및 고등교육에 있어서도 저소득층에 대한 지원이 미흡하다. 적극적 노동시장정책은 아직 초기단계에 있으며 양과 질을 모두 확충할 필요가 있다. 3절에서는 이러한 문제들을 논의하고 개선방향을 제시한다.
사전적 기회균등의 제고와 더불어 사후적 소득재분배에 있어서도 저소득층에 초점을 맞추어 제도를 설계해야 한다. 4절에서는 이런 측면에서 국민연금, 건강보험, 주택정책, 신용보증정책을 논의한다. 우리나라에서 국민연금은 광범위한 사각지대로 인해 정작 공적노후보장이 필요한 계층에게는 아무런 도움이 되지 못하고 있다. 또 건강보험에서도 지역가입자에 대한 일률적·사후적 재정지원으로 인해 소득계층 간의 수평적 형평성과 재정지출의 효율성이 저해되고 있다. 주택정책이나 신용보증정책 역시 대상계층이 명확히 설정되어 있지 않은 상태이다. 이들 정책을 개선하여 혜택이 저소득층에 집중적으로 돌아갈 수 있도록 해야 한다.
5절에서는 전반적인 재정운영의 방향을 논의한다. 선진국의 경우 복지지출의 상당 부분은 노인층을 대상으로 하고 있으며, 특히 공적연금지출의 비중이 높다. 이는 거시경제적 측면에서 저축률을 낮추고 국민부담을 높여 경제성장을 저해하고 있을 가능성이 높다. 또 공적연금을 기업연금이나 개인연금으로 대체할 여지가 크다. 근로계층에 대한 복지지출 역시 저소득층뿐 아니라 중상위층에도 상당한 혜택을 제공하고 있어 개선의 여지가 있다. 이러한 경험을 참조하여 우리나라에서는 무조건적으로 복지지출을 확대하기보다 은퇴계층과 근로계층에 대한 복지정책을 전반적으로 재검토하여 지출효율성을 확보하는 범위 내에서 신중하게 복지정책을 확충해 나가야 한다. 특히 급격한 인구고령화로 인해 재정부담이 급증하고 성장률이 둔화될 것으로 전망되는 시점에서, 전반적으로 조세 및 사회보장제도가 저축·근로·투자 등에 미치는 부정적 영향을 최소화할 필요가 매우 높다.


제2장 고용안정서비스의 발전방향

현재 우리나라의 취약한 고용안정서비스기능을 향상시켜야 할 필요성에 대해서는 누구나 동의하고 있으나, 어떤 방향으로, 어느 정도의 속도로 고용안정서비스기능을 개선해 나가야 할 것인가에 대해서는 이견이 존재한다. 일반적으로 고용안정과 직업지도, 직업훈련 등을 효율적으로 연계해 나가야 한다는 점에 대해서는 대체적인 사회적 동의가 있지만, 장·단기적으로 정부와 민간의 역할분담을 어떻게 하여야 할 것인가는 여전히 쟁점으로 남아 있다.
선진국과는 달리 우리나라 공공고용안정기관은 비교적 최근에 이르러서야 제 기능을 발휘하기 시작하였다. IMF 외환위기로 인한 대량실업사태가 발생하기 이전인 1997년까지만 하더라도 우리나라는 지속적인 고성장에 힘입어 실업률이 3% 미만을 기록하였는데, 이에 따라 공공고용서비스에 대한 사회적 수요는 미미한 수준에 머물렀다.
1998년에 발생한 대량실업사태는 고용서비스의 급격한 확대를 불러왔다. 실업문제가 정점을 이룬 1998년에 전국에 걸쳐 99개의 고용안정센터가 설치되기에 이르렀는데, 국가위기의 대량실업 상황에서 충분한 준비도 없이 설립된 고용안정센터가 선진국에서와 같은 기능과 역할을 할 것이라고 기대하는 것은 애초부터 무리였다. 민간의 고용서비스기능 역시 매우 취약하며, 파견업체의 파견업무, 헤드헌터 등 고급인력시장 또는 파출부 등 특정 부분에만 어느 정도 작동하고 있으나, 공공의 비효율을 보완할 만큼의 독자적인 기능은 매우 취약한 상황이다. 본 연구는 우리나라 고용지원서비스의 문제점을 파악하고 개선방향을 제시하는 데 목적이 있다.
본고는 먼저 우리나라 공공고용안정기관의 현황과 문제점을 분석하고 있다. 공공고용안정기관의 변천과정과 현황을 정리한 데 이어, 고용안정센터의 업무현황을 분석하고 있는데, 노동부 사무규정에 따른 업무와 취업지원업무, 고용보험업무로 나누어 분석하였다.
고용안정센터의 현황분석을 통하여 다음과 같은 문제점이 도출되었다. 첫째, 고용안정센터에서 수행되는 업무들의 비중을 분석한 결과, 공공고용안정기관의 고유업무인 취업지원업무의 비중은 매우 낮은 반면, 행정업무의 비중은 상대적으로 높은 것으로 분석되었다.
둘째, 심층상담을 비롯하여 구직자 개인별 취업지원 및 알선서비스가 제공되지 못하고 있는 것으로 분석되었다. 즉, 실업급여 수급자는 물론 장기실업자, 고령자, 청소년 등 취업애로계층에게 개인별 특성에 맞는 취업지원서비스를 제공할 수 있는 체제를 갖추고 있지 못하다는 것이다.
셋째, 고용안정센터의 취업률이 저조하다는 점이다. 이는 고용안정센터의 성과가 낮다는 것을 의미하며, 이렇듯 저성과가 지속될 경우 고용안정센터가 고객들로부터 외면당하는 사태가 발생할 수도 있을 것이다.
넷째, 구직자와 구인자의 mis-match 문제이다. 2000~02년 고용안정센터의 구인·구직 및 취업실적을 보면, 구직자 1인당 고용안정센터에 등록된 일자리 수는 증가하였지만, 취업률과 충족률은 하락한 것으로 나타난다. 이는 구직자 1인당 고용안정센터에 등록된 일자리는 늘어났음에도 불구하고 취업자 수는 감소했다는 것을 의미한다.
다섯째, 고용안정센터는 지역고용서비스의 허브(hub)기능을 담당하여야 함에도 불구하고 정체성 및 역할정립이 부족하다는 점이다. 즉, 기업, 노조, 시민단체, 민간직업안정기관 등과의 업무연계 및 협력이 취약하다는 점이 문제점으로 분석되었다.
여섯째, 고용안정센터의 인력부족이 문제인 것으로 분석되었다. 주요 선진국에 비해 공공고용서비스에 종사하는 직원 수가 적을 뿐 아니라, 직원 1명이 담당하는 경제활동인구 수도 한국은 2004년 7월 7,351명으로 외국에 비해 많은 것으로 분석되었다.
일곱째, 조직 및 인력관리가 취약한 것으로 분석되었다. 행정 및 관리업무를 담당하는 공무원과 민간인 직업상담원 간의 문화적 갈등뿐 아니라, 직원에 대한 교육훈련도 미흡하여 전문성 향상에 많은 어려움이 따르고 있는 것으로 분석되었다.
공공고용안정기관의 현황 및 문제점 분석에 이어 민간고용안정기관의 현황과 문제점에 대해서도 분석하였는데, 파견근로업, 직업정보제공업, 직업소개업 등 민간고용안정기관의 경우에도 전문성 부족과 사업의 영세성으로 인한 서비스 부실의 문제점이 지적되었다.
본고는 또한 고용안정서비스가 발달한 선진국의 사례를 분석함으로써 한국의 고용안정서비스 개혁에 일정한 시사점을 얻고자 하였다. 외국의 고용지원서비스는 크게 두 가지로 분류할 수 있었는데, 유럽의 국가들을 중심으로 공공고용지원서비스가 중심이 되고 민간부문이 일부를 보완하는 체계와 호주, 캐나다, 미국 등 공공서비스는 최소화하고 민간부문이 주도적인 역할을 하는 체계로 구분할 수 있었다. 또한 공공 주도의 국가들에서도 최근 들어 민간의 참여를 확대시켜 효율성을 강화하는 방향으로 변화되고 있다는 점이 발견되었다.
노동시장의 환경변화에 따라 고용안정서비스를 확충하여야 할 필요성은 있으나, 이러한 과정에서 민간의 창의와 효율을 적극적으로 활용하여야 한다는 것이 본고의 결론이다. 이를 위한 현재의 과제는 공공부문의 고용서비스역량 확충, 시장의 고용서비스역량 확충, 고용서비스조직의 핵심역량 강화 등으로 요약될 수 있을 것이다.
한편 고용서비스 전달체계의 근간인 고용안정센터의 개선방향은 다음과 같이 요약된다. 첫째, 고용안정센터와 유관기관의 연계를 강화하여 고용안정센터가 지역노동시장의 고용서비스 중추(hub)기관으로 자리매김되어야 한다는 점이다. 둘째, 적정 규모의 직업상담원을 확보·유지하여야 하며, 이들에게 적정 대우를 보장함으로써 상담원들의 업무효율을 높여나가야 한다. 셋째, 일선 고용안정센터에 대한 평가제도를 개선함으로써 자율적 운영체계가 하루빨리 자리 잡을 수 있도록 하여야 한다. 이 외에도 구인정보 수집을 위한 마케팅 강화, 센터서비스에 대한 홍보 강화, 고용서비스영역의 다양화 및 원스톱 서비스 구축 등이 고용지원서비스 선진화를 위해서 시급히 이루어져야 할 과제이다.


제3장 임대주택공급 활성화 방안

우리나라의 대표적인 저소득층 주택정책수단은 공공임대주택 건설 및 공급 프로그램이라고 할 수 있다. 정부는 2012년까지 국민임대주택 100만호와 10년 장기임대주택 50만호 등 총 150만호의 장기적 임대주택 공급을 계획, 추진중에 있다. 이를 위해 재정 및 국민주택기금 등 공공자금이 60조원 이상 투입될 예정이며 장기공공임대주택의 비율을 15%까지 높일 계획이다. 이러한 노력은 정부재정이 투입되는 국민임대주택을 중심으로 추진되고 있는데 공급계획의 실현성, 규모별 재정투입의 적정성, 정책대상계층 부담의 적정성 등의 측면에서 검토해야 할 쟁점들이 존재한다. 이러한 쟁점들에 대한 구체적 검토 없이 국가재정이 투입되고 국민임대주택이 공급될 경우 재원운용의 효율성이 감소하고 사회적 비용을 초래할 가능성이 높다.
따라서 정부의 임대주택공급정책이 저소득층 주거안정을 위한 프로그램으로 자� 잡기 위해서는 다양한 문제들에 대한 심도 있는 논의가 필요하며 이를 통해 효과적이고 실현성 있는 대안들을 모색, 추진해야 할 것이다.
2004년 말 기준으로 임대주택의 재고가 전체 주택재고의 8.9%밖에 되지 않고 이 중 10년 이상 장기적으로 임대가 가능한 임대주택의 재고는 4.3%밖에 되지 않는다. 그러므로 임대주택의 재고가 일정 수준에 도달할 때까지 임대주택의 공급은 당분간 지속적으로 추진될 필요가 있겠지만 임대주택공급정책의 효율성을 제고하기 위해서는 임대주택의 공급이 수요자의 요구에 부응해야 한다. 즉, 정책대상계층이 어느 지역에 거주하기를 원하고 어떠한 유형의 주택을 원하며, 주택규모는 어떠한지에 대해 세밀한 분석을 거친 수요자 중심적 임대주택공급이 필요하다.
또한 저소득층 주거수준 향상이라는 국민임대주택 건설의 목적과 재정 및 국민주택기금 등 공공자금의 효율적 운영을 고려할 때 현행 국민임대주택의 규모별 배분비율과 재정지원비율을 조정하는 방안을 검토해 볼 필요가 있으며, 임대주택공급으로 얻는 입주자편익 배분의 형평성을 제고하기 위해서 입주자부담 산정방식의 조정이 필요하다.
한편 현재 공공임대주택과 간접지원제도 간의 형평성이 유지되지 않고 있는 것도 개선되어야 할 것이다. 공공임대주택 입주자의 편익이 전세자금융자나 주거급여 등 간접지원에 따른 편익보다 상대적으로 높아 동일 계층 간 수평적 형평성에 문제가 있다고 할 수 있다. 따라서 간접지원의 규모를 단계적으로 현실화하여 장기적으로 임대료보조제도가 도입되는 시점에서 직접공급과 간접지원의 형평성이 유지될 수 있는 균형적 시스템 구축이 필요할 것이다.
민간부문 임대주택공급 활성화를 위해서는 규모의 경제를 실현할 수 있고 장기간 자금운용이 가능한 사업주체가 민간부문을 주도해야 할 필요가 있다. 연·기금, 보험회사, REITs 등 안정적 운용수익을 선호하는 사업주체가 임대주택사업에 참여할 수 있는 방안이 모색되어야 할 것이다.


제4장 재활진료 정상화와 산재보험재정

산재보험은 근로자의 업무상 재해에 대해 국가가 사업주에게 소정의 보험료를 징수하여 사업주 대신 보상을 해주는 제도로서, 갑작스런 재해 발생시 근로자와 사업주의 위험을 분산하는 보험 고유의 기능과 함께, 취약한 근로자의 재해율이 높게 나타나는 우리나라에서는 사회안전망의 중요한 축을 담당하고 있기도 하다.
그러나 1964년 도입 이후 적용 확대와 보상 위주의 운영으로 인해 현재 산재보험은 요양관리, 재활서비스, 급여체계 등 제도의 질적 수준에 심각한 문제점들이 지적되고 있다. 재해자·요양환자의 증가 및 요양장기화 등으로 치료에 소요되는 지출규모가 계속 증가하여 산업보험재정을 위협하고 있고, 보다 근본적으로는 재해예방노력의 미흡, 재해인정기준의 객관성, 복잡한 급여신청절차, 급여심사판정의 정확도 미흡 등으로 제도의 효과성 역시 의문시되고 있는 것이 그것이다. 특히 수술 등 재해 직후 의료과정의 수준이 다른 나라보다 떨어지지 않는데도 불구하고 우리나라 재해자의 장애율이 월등히 높다는 현실은 재활치료과정의 문제점이 심각하다는 것을 보여준다.
더구나 재해근로자의 치료와 재활, 직업복귀가 원활히 이루어지지 않는 것이 오히려 산업보험재정의 누수를 초래하고 있는데, 이는 신체기능의 원상복귀를 기대하지 못하거나, 요양종결 이후 직업복귀가 불가능하다고 예측되는 재해근로자가 요양종결을 회피하여 요양장기화가 심화되고 있기 때문이다. 이는 현재 산업보험재정의 가장 큰 문제로 대두되고 있으며, 재활치료과정의 미비로 장애를 안고 살아가야 하는 근로자가 빈번히 발생하는 것은 장애급여의 누수문제까지 가중시키고 있다.
그간 재활치료의 중요성에 관해서는 재해근로자에 대한 배려라는 도덕적·당위적 차원에서 주로 논의되었으나, 요양장기화와 예방할 수 있는 장애를 감소시키는 것을 통해 산업보험재정과 경제 전체의 생산증대라는 효율성을 증진시킨다는 측면에서 역시 큰 효과가 기대된다 하겠다. 본고에서는 산업보험제도의 현황을 살펴보고, 재활진료 미비로 인한 재정누수현상을 진단하여 형평성과 효율성이 동반 하락하고 있는 현실을 지적한 후, 재활치료의 정상화로 진료과정이 개선되었을 경우 산업보험재정에 미치는 효과를 추정하려 한다. 물론 진료과정의 정상화를 통해 산업보험재정이 크게 개선되기 위해서는 의료부문과 복잡하게 얽혀 있는 의료 외적 제도적 문제점들 역시 함께 개선되어야 할 것이다. 그러나 본고에서는 산재보험재정의 부담이 되고 있는 요양장기화와 요양, 장애급여 증가의 원인으로서 재활시스템의 부재에 주목하였다. 즉, 다른 부분이 동반 개선되어 특별한 병목을 초래하지 않는다는 가정하에, 재활 등 의료부문의 제약요인이 해결되었을 경우의 기대효과를 추정하였고, 추가로 재활시스템의 구축과 함께 개선되어야 할 다른 제약들과 개선방안에 관해 간략히 언급하였다.


제5장 문화사업 재정투자의 원칙과 정책방향

본 연구는 우리나라 예산목적상 정의된 문화분야에서의 대규모 재정투자의 원칙과 정책방향을 분석하고 제시한다.
우리나라 예산목적상 정의된 ‘문화분야’는 문학·미술·음악 등 순수 문화예술뿐만 아니라 도서관, 박물관, 미술관 등 문화기반시설과 문화산업, 문화재 및 종교, 관광, 체육·청소년 등 다양한 분야를 포함하고 있다. 이렇게 다양한 분야를, 재정 편의상 문화산업, 문화예술, 문화재, 관광, 체육, 청소년 등 여섯 부문으로 분류한다.
21세기에 강조되는 문화적 패러다임은 과거와 같이 문화가 정치, 경제의 부차적인 영역이 아니라 모든 사회활동에 직접적으로 영향을 미치며 새로운 발전을 주도하는 강력한 성장동력으로 인식하고 있다. 문화는 또한 단순한 소비재가 아니라, 소비자들이 소비에의 참여를 통해 미래의 생산력을 증대시키는 투자로서의 기능을 수행하고 있다. 이에 따라 문화분야 재정투자는 경제적 효과가 큰 부문에 집중해야 한다는 논리와, 문화는 가치재적 성격이 강하므로 국민의 문화향수기회 증대를 위해 필요한 부문에 지역적 안배를 고려하여 재정투자를 집행해야 한다는 논리가 맞서고 있다.
다시 말하면, 서로 다른 두 시각에서 형평성과 효율성의 문제가 제기될 수 있다. 첫 번째는 정해진 예산을 놓고 다양한 문화의 부문이 경쟁하는 경우 필연적으로 발생하게 되는, 예산 배정에 있어서의 부문 간 형평성과 효율성의 문제이다. 서로 이질적인 다양한 부문이 예산목적상 같은 분야에 포함되어 있다는 것은, 부문 간 조율이 성공적이지 못할 경우, 한정된 예산을 관련 부문에서 서로 확보하고자 하는 경쟁이 치열해질 수 있음을 의미한다. 또한 각 부문에 대한 배려가 중요해지면 백화점식 사업 나열이 될 우려가 있다.
문화부문 예산편성에 있어서 형평성과 효율성이 마찰을 일으킬 수 있는 두 번째 측면은 지역적인 문제이다. 지역적 배려 또는 안배는 그 자체가 효율성보다는 형평성을 고려한다는 것을 의미한다. 이것은 다시 표현해, ‘형평성’이라는 규범적 측면이 ‘효율성’이라는 실증적 측면을 압도함을 뜻한다. 전술한 바와 같이 문화는 가치재적 측면이 있어, 단순히 효율성에 의거하여 어느 한 지방에 문화예산이 집중적으로 투자될 경우 다른 지역에서 ‘가치재를 향유할 수 있는 권리’에 대한 주장이 제기될 것은 명확하다. 그러나 지역적인 형평을 고려한다는 것이 각 지역마다 동일한 종류, 동일한 규모, 동일한 수준의 문화시설을 공급하는 것이 아님은 명백하다.
본고는 이러한 형평성과 효율성의 문제에 대해 숙고하지만, 이 문제를 해결할 수 있는 정답을 제시하지는 않는다. 반드시 특정 규칙을 따라 재정투자가 이루어져야 형평성과 효율성의 문제가 해소된다는 식의 접근을 피하는 대신 형평성ㆍ효율성 논의에 바탕을 두고, 우리나라 문화분야 예산 중 특히 대규모 문화산업에 투자되는 재원을 합리적으로 배분하기 위해 고려해야 할 사항을 분석한다. 본 연구에서는 (ⅰ) 우리나라 예산상 정의되는 문화를 검토한 후, (ⅱ) 문화 또는 문화시설의 소비와 공급에 대한 일반적이고 각론적인 논리를 분석하고, 대규모 재정투자가 소요되는 사업에 대한 현주소를 확인한 뒤, (ⅲ) 바람직한 투자를 위해 고려해야 할 사항을 논한다. 즉, 예산배분에 있어서 형평성 또는 정책적 고려가 차지해야 할 최적 비중 등을 모색하는 것이 아니고, 경제적 결정을 하든 정책적 결정을 하든 그 결정과정에서 반드시 고려해야 할 사항을 제시하는 것이다.
문화분야의 한정된 재원의 최적 활용을 위해 본 연구가 가장 먼저 고려해야 할 사항으로 제시하는 것은 투자사업의 선택과 집중이다. 이를 위해서는 (ⅰ) 계속사업이나 신규사업 중 민간이 담당해야 하는 부분을 추려내고, (ⅱ) 환경의 변화에 따라 공공재적 성격이나 외부효과가 감소한 부분에 대한 정부지원의 재고 등이 필요하다.
좀더 구체적으로는, 투자결정을 위해서는 투자사업에 대한 경제적 타당성, 정책적 타당성에 대한 평가, 주체의 결정, 시기의 조절, 사업추진의 구체적 계획 등이 고려되어야 하는 것이다. 대규모 투자를 필요로 하는 사업의 경제적 타당성 평가방법은 이미 많은 성과를 이루었으나, 정책적 타당성 평가는 객관화하거나 수치화하기 어려운 면이 있는 것이 사실이다. 특정 사업에 대한 타당성 평가에 기반을 두고, 서로 다른 사업 간 투자의 시급성 내지 우선순위를 평가하는 엄밀하고 객관적인 방법도 더욱 개발되어야 할 것이다.
본 연구는 한정된 재정투자의 재원을 고려할 때, 이러한 면밀한 성과 평가를 통해 집행이 부진하거나 비효율적인 사업 등은 사업규모를 과감히 축소하든지 중단하는 것이 필요하다고 제안하고 있다. 이는 (ⅰ) 추후 비효율적인 사업의 시설 조성을 위해 계속 투자되는 재원의 비효율적 사용을 막고, (ⅱ) 적절하지 못한 계획에 의해 조성 이후 발생하는 낮은 활용도로 인한 시설의 유휴화를 막으며, (iii) 사업의 축소 또는 중단으로 인해 절약된 재원을 보다 효율적이고 사용가치가 높은 곳에 집중 투자할 수 있게 하는 효과가 있다.
본 연구는 또한 최근 화두가 되고 있는 지역적 형평성을 고려한 재정투자의 문제를 검토하였다. 효율성이라는 경제적 잣대와 지역적 형평성이라는 정책적 잣대를 조화시키는 것은 쉽지 않다. 더구나 개별 사업들에 대해 ‘철칙’으로 공통 적용될 수 있는 두 잣대의 비중이라는 것은 존재할 수 없다. 결국 형평성을 고려하되 효율성을 훼손하지 않는 방법, 또는 훼손을 극소화하는 방법을 모색할 필요가 있다. 이에 대한 제언으로 본 연구는, (ⅰ) 지방문화사업의 경우 사업의 계획, 집행 등에서 지자체가 이니셔티브를 쥐고, (ⅱ) 지역적 문화향수시설의 고려시 행정적 구분보다는 생활권역을 고려한 지리적 구분을 중시할 것, (ⅲ) 지역문화사업에 재정투자를 할 경우 단순히 기반시설에만 투자를 집중하지 말고, 프로그램, 인적자원 양성 등에 균형 잡힌 투자를 계획할 것, 그리고 (ⅳ) 재정투자의 부담은 결국 전 국민에게 전가되므로 사업의 타당성에 대한 전 국민적 협의 또는 공감대를 도출할 것 등을 권고하고 있다.


제6장 신용보증제도 개선을 위한 정책과제

2004년 말 현재 우리나라 은행의 중소기업에 대한 여신 약 238조원 중 약 55조원이 신용보증기금과 기술신용보증의 보증에 의한 보증부대출일 정도로 신용보증은 중소기업의 자금조달에 있어서 중요한 역할을 담당한다. 특히 담보력이 미약하거나 사업의 전망이 불확실한 신규창업기업과 벤처 등 기술집약형 기업의 신용보증에 대한 의존도는 절대적이라고 할 수 있다. 따라서 우리나라에서 중소기업 관련 금융정책의 개편을 논의하는 데 있어서 신용보증제도의 개선은 가장 중요하게 다루어야 하는 주제이다.
신용보증제도의 개혁이 필요한 근본적인 이유는 다음과 같다. 첫째, 우리나라에서는 신용위험이 높은 기업에 대하여 지나치게 저렴한 가격으로 신용보증이 제공되기 때문에 제도운영의 비용이 높고 이에 따라 재정이 과도한 부담을 안고 있다. 둘째, 지나친 규모의 신용보증은 금융시장의 발전을 제약함으로써 중장기적으로 경제의 자원배분 효율성을 저해할 수 있다는 측면에서 보다 심각한 부작용을 초래할 개연성이 있다. 셋째, 경제 전체 및 신용보증제도를 둘러싸고 있는 외부환경이 급격히 변화하고 있는 가운데, 현재와 같은 보증규모와 운영방식이 과연 효과가 있으며 지속 가능한지에 대한 의문이 제기되고 있다. 경제의 성장잠재력 하락, 중소기업 CB 출범에 따른 금융기관과 중소기업 간 정보의 비대칭성 완화, IT의 발전에 의한 거래비용 감축, 신바젤협약의 도입 등 금융감독의 변화, 보조금 성격의 금융지원이 지속 가능하지 않은 경제의 글로벌화 등 경제여건이 변모하고 있는 가운데 현행 보증제도의 타당성을 검증할 필요가 있는 것이다.
신용보증제도 개편을 위한 구체적인 방안으로는 장기보증기업에 대한 보증졸업제도 도입, 거액보증기업에 대한 보증한도 축소 등으로 보증규모를 감축하는 동시에 신규창업기업과 기술집약기업 등에 대한 보증을 확대할 필요가 있다. 그리고 보증수수료율을 인상하고 기업의 신용위험과 연동하여 수수료를 차등화함으로써 보다 시장친화적으로 운영할 것을 제안한다. 한편, 현재 보증제도의 운영에 따른 과다한 비용이 보증부대출에 대한 높은 대위변제율에서 기인함을 상기할 때, 부분보증비율을 하향 조정하여 은행의 기업신용위험 심사유인을 제고하는 조치도 필요하다.
신용보증제도 개편에도 불구하고 간과하지 말아야 할 사안은 제도 개편에 따른 부작용을 충분히 감안하여 연착륙이 가능하도록 설계해야 한다는 점일 것이다. 보증제도의 개편에 따른 편익이 중소기업이나 금융기관보다는 정부, 즉 납세자에게 귀착한다는 측면에서 소수 이해 당사자의 거센 저항에 직면할 가능성이 높다. 따라서 신용보증의 개편에 있어서도 제도의 근본적인 취지에 충실하도록 원칙을 수립하고 제도 개편이 추구하는 목표의 우선순위를 정한 후, 단계적으로 세부과제를 시행하는 조치가 요청된다고 하겠다.


제7장 우리나라의 직접지불제도에 대한 검토

직접지불제도(direct payment)는 정부가 농민에게 직접보조금을 지급하는 소득지지정책으로서, 추곡수매와 같은 가격지지정책과 대칭되는 개념이다. 가격지지정책은 과잉생산을 유발하기 때문에 미국이나 EU 등에서는 이미 이 정책을 계속 축소하고 농가에 직접소득을 보조하는 정책으로 전환하여 왔다. 우리나라에서도 다양한 형태의 직불제 도입이 본격화되고 있다.
그러나 현재 우리나라에서 시행하고자 하는 다양한 직접지불제도는 효율성과 형평성에 문제를 안고 있는 경우가 있고, 직불제 간 혹은 여타 농업정책들과 서로 상충되는 면도 존재한다. 정부가 계획하고 있는 직불제는 각 직불제의 정책목적이 뚜렷하지 않은 경우도 있고, 직접지불제도 간 또는 현재 우리 농업이 당면한 큰 문제들과 상충되기도 한다. 따라서 새로운 직불제를 단기간에 확대하거나, 시범단계에 있는 직불제를 그 결과와 파급영향에 대한 엄격한 검증 없이 확대하는 것은 지양해야 할 것이다.
그리고 한국 농업의 발전을 위해서는 가능하면 농업정책에서 정치적 영향을 배제하는 노력이 필요하다. 특히 소득보전직불제의 목표가격을 3년 후에 조정할 때 국회동의를 받도록 한 것은 종전의 추곡수매가 결정과정에서 정치권이 보여준 행태로 미루어 볼 때, 쌀 목표가격의 하락을 기대할 수 없게 만든다.
과거 추곡수매가는 쌀 생산량의 15% 정도에 해당하는 물량의 가격을 결정하는 것이었지만, 소득보전직불제의 목표가격은 전체 생산량의 농가수취가격을 결정하는 것이 되기 때문에 보다 더 소모적이고 정치적으로 결정될 가능성이 높고 하향경직성이 몹시 강할 것이다. 또한 농민단체의 압력과 시위도 강해질 것이다. 그리고 농민단체는 이러한 압력행사를 당연히 한국 농업과 농민을 위한 것으로 생각하고 행동할 것이고, 국회의원도 농민단체가 요구하는 강도가 높으면 높을수록 지역구의 표를 의식하여 국회동의과정에서 정부의 목표가격 하락을 용인하지 않을 것이다.
관세화 유예기간은 장기적으로 관세화에 대비하여 쌀의 국내외 가격차이를 줄여가는 준비기간이 되어야 하지만 국회동의제도는 과거의 행태로 보아 이를 어렵게 하여 쌀의 경쟁력 강화를 지연시킬 가능성이 크다.
더욱 중요한 것은 한국 농업이 성장하기 위해서는 시장의 신호가 전달되어 농업생산자원의 재배분이 일어나야 하는데, 시장신호와는 반대로 생산자원의 배분이 일어나게 될 것이라는 점이다. 즉, 농업의 핵심자원인 젊고 유능한 인력들이 국회가 소득을 보장해 주는 안전한 쌀 농업에 더욱더 천착하게 될 것이고, 시장변화와는 상관없이 쌀 중심의 농업구조가 고착화될 것이라는 점이다. 그 결과 시장신호에 대응할 수 있는 품목에는 젊고 유능한 인력이 부족하여 시장이 요구하는 농업 발전방향과는 정반대 방향으로 자원배분이 이루어지게 된다는 점이다.
앞으로 목표가격은 시행 이후 쌀 가격에 따라 변화되도록 하였으나 이에 대한 국회동의를 얻도록 되어 있다. 따라서 한국농업의 장기적 발전을 위해서는 목표가격에 대한 정치적 족쇄를 풀어야 하며, 이를 위해서는 국회동의를 받도록 한 현행법을 개정할 필요가 있다. 목표가격에 최근 시장가격변동이 반영될 때 경쟁력과 자원배분의 효율성이 높아질 수 있을 것이다.


제8장 국가균형발전특별회계제도의 운영현황과 발전방안

국가균형발전특별회계는 낙후지역 개발, 재해예방, 그리고 지역산업 진흥, 지역혁신 고양 등 여러 사업을 포함하는 회계이다. 이처럼 지원대상 사업들의 성격이 다르기 때문에 자원배분원칙 역시 자율, 균형, 경쟁으로 3원화되어 있다. 지역개발계정의 지자체 자율편성 대상사업은 ‘시도별 Top-Down방식’으로 재원이 배분되고, 같은 계정의 직접사업 대상사업들은 예산처가 내역편성을 하며, 지역혁신계정은 ‘부처별 Top-Down방식’으로 배분된다.
재원배분방식은 상이하지만, 국가균형발전특별회계는 기본적으로 패키지방식의 포괄보조금의 성격을 지닌 회계이다. 따라서 가능한 한 지방자치단체의 재정자율성을 향상시키는 방향으로 예산을 편성하고, 집행하도록 설계되었다. 이 제도는 자치단체들이 지역발전의 주체가 되도록 지원한다. 예산편성단계에서도 지역이 정한 특성화 우선순위를 반영하도록 하고, 예산이 안정적으로 집행될 수 있도록 한다. 국가균형발전특별회계가 지향하고 있는 궁극적인 정책목표는 자립형 지방화이다.
따라서 이러한 정책목표를 달성하기 위해서는 균특회계규모도 확대되고, 지자체의 새롭고도 참신한 사업 개발 노력이 요구된다. 지방의 자율성이 증대되면 이에 상응하는 책임성 강화 노력이 증대되어야 한다. 이를 위해 균특회계사업에 대한 사전·사후평가를 크게 강화할 필요가 있다.
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