코로나19 이후의 소득보장체계 구축방향 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - KDI FOCUS
본문 바로가기

KDI 한국개발연구원

KDI 한국개발연구원

SITEMAP

NEW
KDI FOCUS

코로나19 이후의 소득보장체계 구축방향

2022.04.21
  • 프로필
    이영욱 연구위원
유튜브영상
|   관련정보   |
코로나19 위기를 겪으면서 저소득층을 지원하는 소득보장정책에 빈 곳이 드러나 한계를 보였는데요, 소득보장정책이 얼마만큼 빈곤층을 포괄하고, 또 얼마나 이들의 상황을 개선하는지 알아봤습니다?

● 저자
- 이영욱 KDI 연구위원

● 관련자료
- [KDI FOCUS] 코로나19 이후의 소득보장체계 구축방향 

● 관련영상
- 코로나19로 소득이 줄면 어떤 가구가 위험에 빠질까? https://youtu.be/3e0KgJ92K6s
- 코로나19 위기 속 한국 경제, 차기 정부 재정정책 방향은? https://youtu.be/5WhMk7Ii4yg
|   스크립트   |
코로나19 위기를 겪으면서 경제적 어려움에 처한 저소득층을 지원하는
사회안전망인 소득보장정책에 빈 곳이 드러나 한계를 보였습니다.

실제로, 한시적 지원이 집중된 종업원이 없는 자영업자와는 달리
기존 제도의 혜택을 주로 받은 임시근로자의 빈곤개선효과는
평상시와 크게 다르지 않았습니다.

우리나라의 소득보장정책, 제대로 작동되고 있는 걸까요?

주요 소득보장정책인 
기초연금, 공적연금, 기초생활보장제도, 근로·자녀 장려금을 통해 점검해봤는데요.

먼저 소득보장정책이 빈곤층을 얼마나 포괄하고 있는지 살펴봤더니

65세 이상 고령빈곤가구에서는 
기초연금의 포괄범위가 넓어
아무것도 받지 못하는 가구는 3%에 불과했습니다.

근로연령 빈곤가구는 근로-자녀 장려금의 수급 비중은 높지만
주요 소득보장정책 중 아무런 지원도 받지 못하는 비율이 30%로
고령층에 비해 사각지대가 넓은 것으로 나타났습니다.
소득보장정책으로 빈곤이 개선되는 정도도 달랐는데요.

고령빈곤가구는 이미 경제사정이 열악해서
기초연금, 기초생활보장 급여 등 소득지원을 받더라도
여전히 형편이 좋지 않은 비중이 상당한 것으로 나타났습니다.

반면, 근로연령층 빈곤가구는 소득지원으로 인한 빈곤개선효과는 낮았지만
평상시 어느 정도 생활을 영위할 수 있는 소득이 있어
소득지원 후에도 고령층에 비해
상대적으로 덜 빈곤한 편이었습니다.

그렇다면 코로나19와 같은 위기가 닥쳐 이들이 실직하거나 폐업하게 된다면
다시 일어설 수 있도록 소득보장정책이 적절한 지원을 제공하고 있을까요?

근로연령층에 대한 소득지원정책을 분석해보았더니
지역실업률이 1%p 오르면 인구 당 실업급여 지출액은 연 52만원 증가했고
가구 단위에서도 실업급여를 받을 확률이 올랐습니다.

반면, 다른 소득지원제도의 경우에는
경제적 어려움에 대응한 지원이 관찰되지 않았습니다.
현재 소득보장체계는 실업급여를 중심으로 경기에 대응하고 있었습니다.

하지만, 고용보험 가입여부로 나눠서 다시 분석했을 때는
미가입 가구에서는 경기대응효과가 관찰되지 않았습니다.
전체 취업자 중 고용보험에 가입하지 않은 비중이 절반에 가깝다는 점을 보면
지원의 사각지대가 매우 큰 편인데요.

기존 사회안전망이 경제적 어려움에 대응해서
제 역할을 하지 못했음을 보여주며
이 지점이 코로나19 위기 때 드러난 한계입니다.

한편, 소득보장정책은 소득지원 외에도
근로연령층이 다시 일할 수 있도록 이끌어 주는 역할도 하는데요,
여러 정책을 연계했을 때의 효과는 어떨까요?

기초생활보장 생계급여와 근로장려금을 연계해서 분석한 결과
만 원을 더 벌어도 실제 총소득은 300원만 늘어나는 시점이 있었는데요.

세금이 늘거나 소득지원 등 혜택이 줄어
일할 유인이 떨어지는 구간이 있다는 겁니다.

2021년에 도입된 국민취업지원제도를 근로장려금과 연계할 경우에는
실업했거나 근로소득이 낮을 때 소득보장수준이 낮았습니다. 

코로나19 위기 이후에는 소득불평등이 더 심해질 것이라는 우려가 있는데요.
보다 효과적인 사회안전망 개선, 어떻게 해야 할까요?

(저자인터뷰)
고령빈곤층은 기초연금으로 인해 지원의 사각지대는 없지만,
빈곤의 심각성을 고려할 때 지원수준의 충분성이 확보되어야겠습니다.
이를 위해서는 수급대상을 노인의 일정 비율로 설정하는 현재의 방식 대신에
노인빈곤 해소에 집중한 고령층 지원이 설계될 필요가 있습니다.

근로연령층에 대해서는 경기대응성을 강화해야겠습니다.
한국형 실업부조가 최근 도입되었지만,
아직은 지원이 좁은 편입니다.
실질적인 도움이 될 수 있도록 취업지원서비스 내실화와 함께
유자녀 가구에게는 추가적인 지원을 검토해야 합니다. 
또한 일하고 있는 근로빈곤층에 대해서는
근로장려금이 지급되지만, 1년에 한 두번 정도인 현재의 주기를
단축할 필요가 있습니다.

코로나19 위기로 현 사회안전망의 포괄성 및 위기 대응성의 한계가 드러난바, 새로운 위험에 대비하기 위해 사회안전망 강화의 필요성이 제기되었다. 특히 근로 연령층 소득보장체계의 경우 고용ㆍ소득 충격에 대한 반응성이 강화될 필요가 있는데, 경제적 어려움에 직면한 근로연령층을 포괄하여 지원하려면 실업부조와 근로장려금의 강화가 필요하다.

I. 서론

코로나19 위기는 기존 사회안전망의 한계를 부각시켰으며, 포괄적인 사회안전망 재구축의 필요성을 제기하였다. 기존 소득보장체계의 사 각지대 및 지원수준에 대한 우려는 지속적으로 제기되어 왔던 문제이나, 코로나19 위기는 기존 소득보장체계가 경제적 어려움에 대응하지 못하 는 문제점을 다시금 드러내었다. 코로나19 위기 로 직접적인 피해를 입은 자영업자, 임시ㆍ일용 근로자, 특수고용직 근로자 등이 고용보험의 사각지대에 있었으며, 기존 소득보장체계하에서는 이들에 대한 지원이 충분히 이뤄지기 어려웠다.

더욱이 코로나19 위기 이후 소득불평등이 더욱 심화될 우려가 크다는 점에서 현 소득보장체계의 점검 및 재구축에 대한 논의가 필요한 시점 이다. 보건위기에 따른 고용충격이 저학력ㆍ저소득 취약계층을 중심으로 보다 크게, 장기간 지속될 것으로 예상됨에 따라 소득격차 확대에 대 한 우려가 커지고 있다(Furceri et al ., 2020). 또한 디지털 전환의 가속화 및 기후변화 대응에 따른 일자리 변화가 취약계층의 부담으로 이어질 수 있다는 점에서도 사회안전망 강화는 새로운 경제로의 전환을 준비하기 위한 필수 과제이다.

 

코로나19 위기 및 그 이후의 소득불평등 심화 확대에 대한 우려는 포괄적인 사회안전망 재구축의 필요성을 제기한다.

 

Ⅱ. 코로나19 위기 시 소득 추이 및 소득지원 효과

이번 코로나19 위기 시 기존의 소득지원이 피해계층을 제대로 포괄하지 못하는 한계가 드러 났고, 이를 보완하기 위해 여러 차례 한시적 현 금지원이 시행된 바 있다. 기존 소득지원과 코로나19 대응 한시적 현금지원의 소득분배 효과를 구분하여 분석함으로써 현 소득보장체계의 한계를 살펴보고자 한다.

코로나19 위기가 본격적으로 시작된 2020년 2분기에 시장소득이 큰 폭으로 감소하였는데, 특히 저소득가구에서 감소폭이 크다(표 1). 소득 1분위 가구에서 2019년 동기 대비 시장소득 감 소율이 가장 크게 관찰되며, 전체적인 추이와 달 리 시장소득 감소가 2021년 2분기까지도 지속 되고 있다. 한편, 정부로부터의 현금이전을 반영한 처분가능소득은 소득 1분위 가구를 포함한 모든 소득계층에서 2019년 동기 대비 증가한 수치를 보여 정부의 현금지원 확대가 시장소득 감소를 보완한 것으로 보인다.

<표 2>는 가구주의 종사상지위별로 가구를 나누어 현금지원 추이를 보여준다. 전 가구 대상 긴급재난지원금이 지급된 2020년 2분기와 소득 하위 80% 대상 국민상생지원금이 지급된 2021년 3분기에는 모든 가구유형에서 현금지 원이 2019년 동기 대비 크게 증가하였다. 한편, 새희망자금, 버팀목자금, 버팀목자금 플러스 등 소상공인 대상 지원이 집중된 2020년 3분기와 2021년 1분기에는 가구주가 자영업자인 가구에서 다른 가구유형에 비해 현금지원이 큰 폭으 로 증가하였다.
 

<표 3>은 고용원이 없는 자영업자 가구주 가 구와 임시근로자 가구주 가구를 비교하여 현금 지원의 소득분배 효과를 살펴본 것이다. 이 두 그룹은 상용근로자, 고용원이 있는 자영업자 가구주 가구와는 달리 시장소득 기준 빈곤율이 높으며, 일용근로자 가구주 가구와는 달리 분석기간 동안 시장소득 기준 빈곤율이 코로나19 이전 에 비해 지속적으로 높은 수치를 보여 소득지원 의 필요성이 상대적으로 높다고 판단된다. 코로나19 위기로 인한 시장소득 감소가 저소득가구에서 컸기 때문에, 현금지원에 의한 빈곤율 감소 정도에 초점을 맞추어 현금지원의 소득분배 효과를 살펴본다. 현금지원의 빈곤감소 효과는 ‘시장소득 기준’ 빈곤율에서 ‘시장소득에 현금지원을 합산한 소득 기준’ 빈곤율을 차감한 값으로 추정하였다.

분석 결과, 소상공인 대상 한시적 지원이 집중된 고용원이 없는 자영업자 가구주 가구에서는 2019년 동기 대비 현금지원의 빈곤감소 효과가 관찰된 반면, 한시적 지원이 적었던 임시근로자 가구주 가구에서는 관찰되지 않았다. 우선 대규모의 보편적 현금지원이 이뤄진 2020년 2분기에는 두 가구유형 모두에서 현금지원의 빈곤감소 효과가 2019년 동기 대비 높게 나타난다. 한편, 2020년 3분기와 2021년 1분기에는 소상공인에 지원이 집중됨에 따라 고용원이 없는 자영업자 가구주 가구에서 현금지원의 빈곤감소 효과가 2019년 동기 대비 각각 2%p, 2.7%p 높게 나타나고 있다. 이는 소상공인 대상 한시적 소득지원이 고용 원이 없는 자영업자 가구주 가구의 소득분배 개선에 직접적인 영향을 미쳤음을 의미한다.

반면, 임시근로자 가구주 가구에서는 시장소득 기준 빈곤율 상승에도 불구하고 현금지원의 빈곤감소 정도 가 2019년 동기 대비 유사하거나 오히려 낮은 수준을 보였다. 임시근로자 가구주 가구의 경우 고용원이 없는 자영업자 가구주 가구와 달리 별도의 지원 없이 기존 복지혜택하에 있었음을 고려해 보면, 경제적 상황에 대응한 기존 소득지원의 빈곤 감소 효과는 크지 않았던 것으로 보인다. 더욱이 코로나19 위기 이후 소득불평등이 더욱 심화될 우려가 크다는 점에서 현 소득보장체 계의 점검 및 재구축에 대한 논의가 필요한 시점 이다. 보건위기에 따른 고용충격이 저학력ㆍ저 소득 취약계층을 중심으로 보다 크게, 장기간 지속될 것으로 예상됨에 따라 소득격차 확대에 대한 우려가 커지고 있다(Furcerietal ., 2020). 또한 디지털 전환의 가속화 및 기후변화 대응에 따른 일자리 변화가 취약계층의 부담으로 이어질 수 있다는 점에서도 사회안전망 강화는 새로운 경제로의 전환을 준비하기 위한 필수 과제이다.

현금지원의 2019년 동기 대비 빈곤감소 효과는 코로나19 대응 한시적 지원이 집중된 ‘고용원이 없는 자영업자 가구주 가구’에서는 뚜렷하게 증가한 반면, 한시적 지원이 적었던 ‘임시근로자 가구주 가구’에서는 관찰되지 않았다.

 

Ⅲ. 현 소득보장체계 평가

전반적인 소득보장체계는 크게 포괄성, 효과성, 정합성 측면으로 나누어 평가해 볼 수 있다. 현 소득보장체계가 빈곤층을 포괄하는 정도, 소 득보장체계의 빈곤감소 효과 및 고용충격에 대응한 지원 효과, 소득지원제도 간 연계를 고려한 소득보장체계의 정합성을 각각 살펴본다.


1. 현 소득보장체계 평가

우선 현 소득보장체계가 빈곤층을 얼마나 포괄하고 있는지를 살펴볼 필요가 있다. 기초연금과 공적연금은 고령층에 특정한 소득지원제도이기에 가구주 연령이 65세 이상인지 여부에 따라 고령 빈곤가구와 근로연령 빈곤가구로 나누어 소득보장체계의 포괄성을 각각 살펴본다. 분석 자료로는 2020년 「가계금융복지조사」를 이용하며, 빈곤층은 시장소득 기준 중위소득 50% 이하로 정의한다.

고령 빈곤가구의 경우 기초연금을 단독 또는 다른 제도들과 함께 수급하는 비중이 76.6%에 달한다. 이와 같이 기초연금의 포괄 범위가 넓게 나타나기에, 고령 빈곤가구 중에서 기초생활보장제도, 근로ㆍ자녀장려금, 기초연금, 공적연금 네 개의 주요 소득지원제도를 모두 수급하지 않는 사각지대의 비중은 2.9%에 불과하다.

반면, 근로연령 빈곤가구의 경우 근로ㆍ자녀 장려금을 수급하는 가구의 비중이 43.78%로 가장 높게 나타나나, 고령층 대상 기초연금 포괄 범위 대비 낮은 수준이다. 이에 따라 기초생활보 장제도, 근로ㆍ자녀장려금, 기초연금, 공적연금 네 개의 소득지원제도 중 아무것도 수급하지 않는 사각지대의 비중은 29.86%로 높게 나타나고 있다.

이는 경제적 어려움에 대응한 기존 소득지원의 빈곤감소 효과가 크지 않음을 시사한다.

2. 효과성 평가

가. 빈곤 정도 감소 효과

빈곤층을 포괄하는 소득보장 체계의 일차적 목표는 빈곤 감소이다. 소득지원제도의 빈곤감소 효과를 살펴보기 위해 빈곤의 정도를 나타내 는 ‘빈곤갭률(poverty gap ratio)’을 활용하여 소득지원에 따른 빈곤갭률의 감소 정도와 소득 지원 이후의 빈곤 정도를 분석하였다. 빈곤갭은 중위소득 50%로 정의된 빈곤선에서 해당 가구의 소득이 얼마만큼 떨어져 있는지를 보여주며, 빈곤갭률은 빈곤선 대비 빈곤갭의 비율을 나타낸다. 빈곤갭률이 클수록 빈곤선을 넘기 위해, 즉 빈곤을 탈출하기 위해 더 많은 소득지원액이 요구된다.

 

고령 빈곤가구에서는 공적연금을 단독으로 수급하는 경우 소득지원 후 빈곤갭률(B)이 5.5%로 나타나 빈곤 정도가 가장 낮게 관찰된다(표 4). 반면, 기초연금 위주로 수급하는 경우에는 소득지원 이후 빈곤 정도가 여전히 심각한 것으로 나타난다. 기초연금을 단독으로 받는 경 우 시장소득 기준 빈곤갭률이 크나, 기초연금만으로는 빈곤감소 효과가 비교적 낮아 소득지원 후 빈곤갭률은 여전히 40.5%에 이른다. 또한 기 초연금을 기초생활보장 급여와 함께 받는 경우 소득지원의 빈곤감소 정도는 크나, 시장소득 기준 빈곤갭률이 가장 높기에 소득지원 이후 빈곤 갭률도 41.3%로 가장 높은 수치를 보인다.

근로연령 빈곤가구에서는 근로ㆍ자녀장려금 수급 비중이 높은데, 이들 가구는 근로ㆍ사업소 득이 있기에 시장소득 기준 빈곤 정도가 다른 가구유형에 비해 양호하며, 이에 따라 소득지원 이 후의 빈곤 정도도 그리 심각하지는 않다(표 5). 또한 주요 소득지원제도를 하나도 수급하지 않는 경우 소득지원을 통한 빈곤감소 정도는 낮으나, 소득지원 이전의 시장소득 기준 빈곤 정도가 낮아 소득지원 후 빈곤 정도는 고령 빈곤가구와 비교해 높지 않다.

고령 빈곤가구의 소득지원 이전 빈곤 정도가 심각하기에 기초연금 위주로 수급하는 경우 소득지원 이후에도 빈곤 정도가 가장 높은 수치를 보이고 있다. 근로연령층의 경우 평상시에는 스스로 생활을 영위하나, 경제적 어려움 발생 시 이에 대응할 수 있도록 지원하는 소득보장정책의 경기대응 효과가 중요하다.

  

나. 경기대응 효과

근로능력이 있는 이들의 경우 스스로의 경제 활동을 통해 평상시 생활을 영위하도록 하나, 경제적 어려움 발생 시 다시금 회복할 수 있도록 지원하는 사회안전망 기능이 필요하다. 이러한 관점에서 근로연령층 대상 소득보장체계를 평가하기 위해 고용ㆍ소득 충격에 대응한 소득지원제도의 경기대응 효과를 살펴보고자 한다. 고용ㆍ소득 충격을 대리하는 변수로 실업률을 이용하여 실업률에 따른 소득지원제도 수급 및 급여지출을 분석한다. 실업률 상승으로 대표되는 경제적 상황 악화 시 소득지원제도 수급 및 급여지출액이 증가한다면, 해당 소득지원제도의 경기대응적 기능이 작동되고 있다고 평가할 수 있다.

본 연구에서는 근로연령층을 포함하는 소득지원제도에 초점을 맞추어 지역 단위 분석과 가구 단위 분석을 수행한다. 우선 지역 단위 분석에서는 시ㆍ도별 실업률이 시ㆍ도별 인구당 소득지원 제도의 급여지출액에 미치는 영향을 살펴본다. 인구당 급여지출액은 해당 지역의 소득지원제도별 급여지출액을 해당 지역의 인구수로 나누어 계산하였으며, 2015년 기준 실질 금액으로 환산 하였다. 가구 단위 분석에서는 지역별 실업률이 가구의 소득지원제도 수급 여부에 미친 영향을 살펴본다. 가구주의 연령이 65세 미만인 근로연 령 빈곤가구로 한정하여 분석하였다.

<표 6>의 지역 단위 분석 결과, 실업급여에서 지역별 실업률 상승에 따라 인구당 급여지출액이 증가하는 경기대응성을 확인할 수 있다. 지역 실업률이 1%p 상승할 때 지역 경제상황에 대응 하여 인구당 실업급여 지출액이 연 52.4만원 증가하였다. 반면, 근로ㆍ자녀장려금, 기초생활보장 생계급여 및 긴급복지지원제도의 경우에는 지역별 실업률 상승이 급여지출액에 미치는 영향이 뚜렷하지 않았고 통계적으로 유의하지 않았다. 다만, 긴급복지지원제도의 경우 지역별 수급정보가 2010년부터 가용하여 분석기간이 비교적 짧으며 2008년 금융위기의 시기를 포함하지 않았음을 감안할 필요가 있다.

<표 7>의 가구 단위 분석 결과에서도 실업급여의 경기대응성이 관찰되고 있다. 지역실업률이 1%p 상승할 때 가구의 실업급여 수급 확률이 0.75%p 증가하였다. 반면, 기초생활보장제도의 경우 실업률에 따른 수급 확률의 변화가 관찰되지 않았다. 근로ㆍ자녀장려금의 경기대응 성은 분석에 따라 다르게 관찰되나, 가구고정효과를 포함시킨 모형에서는 관찰되지 않았다. 실업급여, 기초생활보장제도, 근로ㆍ자녀장려금을 포함하는 전반적인 소득지원제도에 대한 수급 확률은 지역실업률에 반응하여 경제적 상황 악화 시 증가하는 것으로 나타났다.

실업급여를 중심으로 소득지원제도의 경기대응적 역할이 뚜렷하게 관찰되고 있기에 <표 8> 에서는 고용보험 가입 여부를 기준으로 가구를 나누어 분석하였다. 관찰 가능한 자료 내에서 경제활동을 한 적이 있으나 고용보험에 한 번도 가입하지 않았던 가구주의 가구와 고용보험에 가입한 이력이 있는 가구주의 가구로 나누어 살펴 보았다. 분석 결과, 고용보험 가입 이력이 있는 가구주의 가구에서는 실업급여를 중심으로 전체 소득지원제도 수급의 경기대응성이 뚜렷하게 관찰된 반면, 고용보험 가입 이력이 없는 가구주의 가구에서는 이러한 경기대응성이 관찰되지 않았다. 전체 취업자 중 고용보험에 가입하지 않은 비중이 49%라는 점을 고려한다면, 이러한 평가 결과는 기존 사회안전망이 근로연령층의 경제적 어려움에 대응하는 기능을 제대로 제공하지 못하고 있었음을 시사한다.
 

이는 앞서 코로나19 위기에 따른 현금지원의 빈곤감소 효과에 대한 분석 결과와도 일치한다. 코로나19 대응 한시적 지원이 집중된 가구에서 는 경제적 상황에 대응한 빈곤감소 효과가 확대 된 반면, 별도의 지원 없이 기존 복지혜택하에 있었던 가구에서는 이러한 경기대응 효과가 관 찰되지 않은 바 있다.

실업급여를 중심으로 하는 전체 소득보장제도의 경기대응 효과가 고용보험 가입 이력이 있는 가구주의 가구에서는 뚜렷하게 관찰된 반면, 그렇지 않은 가구주의 가구에서는 관찰되지 않았다. 전체 취업자 중 고용보험에 가입하지 않은 비중이 49%라는 점은 기존 사회안전망이 경기대응 기능을 제대로 제공하지 못하였음을 시사하며, 이는 코로나19 위기 시 드러난 한계이다.

다. 정합성

근로연령층 대상 소득지원제도는 소득지원과 함께 근로ㆍ자립 유인의 정책목표를 가지고 있으며, 실제로도 각 제도 내에 근로를 유인하기 위한 장치들이 마련되어 있다. 하지만 전체적인 소득보장체계 내 제도들 간의 연계를 고려하는 경우 각 제도별로 설계된 근로 유인이 어그러질 우려가 있다. 특히 현 소득보장체계 내의 생계급여, 주거급여, 근로ㆍ자녀장려금, 국민취업지원 제도는 각각 보건복지부, 국토교통부, 기획재정부, 고용노동부에서 관리하는 제도들로 각 제도 내에서의 점검이 지속적으로 이뤄지고 있으나, 전체적인 소득보장체계 관점에서의 점검은 취약한 구조이다(이영욱, 2016). 이에 전체적인 시각에서 소득지원제도들 간의 연계를 고려하여 소득 보장체계의 정합성을 살펴보는 것이 필요하다.

우선 기초생활보장 생계급여는 일정 수준의 소득을 보장하기에 일을 할수록 소득지원액이 감소하여 근로 유인을 약화시킬 우려가 높다. 이 에 더해 생계급여와 근로장려금을 함께 수급하는 경우 생계급여 탈수급 직전 구간에서는 일을 할수록 생계급여와 근로장려금이 함께 감소한다 (그림 1). 이에 따라 근로 유인에 영향을 미치는 한계세율이 97%까지 증가하는데, 이는 1만원의 추가 근로소득 발생 시 세금 증가 및 소득지원 감소로 인해 총소득은 300원 증가에 그침을 의미한다.
 

물론 저소득가구에 대한 소득지원은 가구의 근로소득이 높아질수록 낮아지기에 저소득가구 대상 한계세율은 비교적 높을 수밖에 없다. 하지만 100%에 육박하는 한계세율은 저소득가구의 근로 유인을 저해할 우려가 크다. 생계급여의 경우 수급자의 근로 유인을 증대하기 위해 2019 년에 근로소득공제를 신설하였으나, 근로ㆍ자녀 장려금을 함께 고려하는 경우 근로소득공제 도입 이전과 유사할 정도로 높은 한계세율을 보이는 구간이 다시 발생하고 있다. 특히 가장 높은 한계세율이 관찰되는 소득 구간이 생계급여 탈 수급 직전의 비교적 넓은 소득 구간이라는 점을 고려한다면, 생계급여 수급자의 자립 유인을 저해할 우려가 있다.

생계급여와 근로장려금 연계 시 생계급여 탈수급 직전 구간에서 한계세율이 97%까지 증가하여 자립 유인을 저해할 우려가 있다. 근로장려금과 국민취업지원제도 연계 시 근로 유인은 양호하나, 근로소득이 낮은 구간에서의 소득보장성이 낮게 관찰된다. 빈곤의 심각성을 고려할 때 고령빈곤층에 대한 지원의 충분성이 우선적으로 확보되어야 한다.

한편, 「가계금융복지조사」(2020)에서 근로ㆍ 자녀장려금은 수급하나 기초생활보장제도는 수급하지 않는 가구의 비중은 근로연령 빈곤가구의 32.9%로서 높은 비중을 보인다. 이에 근 로ㆍ자녀장려금을 단독으로 수급하는 가구를 대상으로 2021년에 도입된 국민취업지원제도의 구직촉진수당과 연계하여 살펴보고자 한다. 국민취업지원제도는 저소득 구직자를 대상으로 6개월간 월 50만원의 구직촉진수당과 취업지원 서비스를 제공하는 한국형 실업부조이다. 근로 장려금을 수급하는 경우 근로빈곤층의 근로 동기에는 양호한 영향을 미치지만, 실직하거나 근로소득이 낮은 경우 보장되는 소득수준이 낮았다(그림 2).
 

 

IV. 정책제언

1. 고령층 지원: 노인빈곤 대응 지원의 충분성 확보

소득지원 이후 빈곤 정도의 심각성을 고려할때 고령빈곤층에 대한 지원의 충분성이 우선적으로 확보될 필요가 있다. 기초연금으로 인해 지 원의 사각지대는 없으나, 빈곤 정도에 비해 지원 수준이 낮아 소득지원 후에도 빈곤의 정도가 심각하였다. 공적연금의 사각지대를 축소함으로써 공적연금의 포괄성을 높이는 정책적 노력도 필요하나, 현재의 고령 빈곤가구에 대한 소득지원의 강화 역시 필요하다. 고령층에 대한 소득지원 제도의 개선은 결국 재정 투입의 수준에 대한 합의와 함께 기초생활보장제도와 기초연금 간 조합에 대한 논의를 요구한다. 다만, 노인인구 비중이 크게 증가됨에 따라 관련 재정부담이 향후 커질 수 있음을 고려해야 한다. 특히 노인인구의 70%를 지원하도록 설계되어 있는 기초연금의 경우 제도적 변화 없이도 고령화 추이에 따라 재정규모가 크게 확대될 것으로 전망된다. 재정의 지속가능성을 고려하여 노인빈곤 해소에 보다 집중한 고령층 지원 설계가 필요하다.


2. 근로연령층 지원: 실업부조와 근로장려금 강화

근로연령층 소득보장체계는 경제적 상황 악화 시 지원하는 경기대응성을 강화할 필요가 있다. 이러한 관점에서 소득보장정책 대안들을 비 교해 보면, 우선 기초생활보장 생계급여 확대를 중심으로 한 공공부조제도 재편방안은 근로빈곤층을 다시금 충분히 포괄하지 못할 우려가 있다. 일정 소득을 무기한 보장하는 공공부조제도하에 서는 수급대상 선정 시 소득과 재산을 엄격하게 고려하는데, 이로 인해 경제적 위기 시 소득이 감소하나 어느 정도의 재산을 가진 근로빈곤층 은 수혜대상에서 제외되기 쉽다. 다음으로, 가구의 소득과 재산에 관계없이 모두에게 일정 소득을 지원하는 방안의 경우 적정 수준의 소득을 지원하려면 재정부담이 클 수밖에 없다. 재정부담 을 낮추기 위해 지원수준을 낮춘다면 경제적 위기 대응을 위한 지원으로서 불충분해진다. 현 소득지원체계를 유지한 채 낮은 수준의 지원액을 제공하는 경우에도 마찬가지이다.

근로연령층 대상 소득지원체계의 경기대응성 제고를 위해서는 실업부조와 근로장려금의 강화가 필요하다. 우선 실업부조는 실업급여 대상이 아닌 취업취약계층의 구직 시 소득지원과 취업 지원 서비스를 제공하는 제도로, 현 근로연령층 소득지원체계에서 가장 부족한 기능을 보강하는 방안이다. 제한된 구직기간 동안 소득지원을 제공하기에 기초생활보장제도와 비교해 보다 넓은 소득 및 재산 기준을 적용하여 근로빈곤층 포괄 범위를 확대할 수 있다는 장점이 있다.

근로연령층 대상 소득보장체계의 경기대응성 강화를 위해서는 실업부조와 근로장려금의 강화가 필요하다.

다만, 한국형 실업부조로 2021년에 도입된 국민취업지원제도는 시행 초기단계로 지원 수준 및 기간이 불충분해 경제적 상황 악화에 대응 하는 실제적인 지원을 기대하기에는 아직 제한적이다. 저소득 구직자의 생계안정을 위해 지급되는 구직촉진수당은 구직자의 가구구성에 대한 고려 없이 월 50만원 지급된다. 이는 개인 대상 생계안정을 위한 지원수준으로는 적당하다고 볼 수 있으나, 미성년자 자녀 등 부양가족이 있는 구직자에게는 충분하지 않은 지원수준이다(김혜 원, 2021). 다만, 지원금액의 증가는 실업 유인 을 증가시킬 수 있기에 신중하게 접근할 필요가 있다. 또한 6개월로 제한된 구직촉진수당의 수급기간도 취업취약계층의 구직 및 재취업 활동 을 위한 생계지원 기간으로 충분한지에 대해 검토할 필요가 있다.

이러한 한계에 대응하여 미성년자 자녀를 둔 구직자에 대해서는 추가적인 지원을 제공하는 방안과, 제한된 횟수 내에서 수급기간을 연장 신청할 수 있도록 하는 방안을 고려할 필요가 있다. 또한 공공부조와 비교하여 재산 기준이 높게 설정되어 있기는 하나, 가구재산 중 비중이 높은 주택의 최근 가격 급등 및 지역별 편차를 고려하여 근로연 령층의 포괄 범위를 넓히는 방향의 제도 확대가 필요하다. 이와 함께 고용서비스 강화를 통해 적극적인 취업지원 서비스를 제공함으로써 소극적 복지와의 차별점을 분명히 할 필요가 있다.

두 번째로, 경제적 어려움에 대응하는 지원은 여전히 일을 하나 빈곤한 근로빈곤층에 대해서도 강화되어야 하며, 이를 위해 근로빈곤층을 대 상으로 하는 근로장려금의 지급 주기 축소와 재산 기준 확대를 고려할 필요가 있다. 일을 하는 근로빈곤층을 대상으로 하는 근로장려금의 경 우 전년도 또는 이전 반기의 소득을 기준으로 연 1~2회 지급되기에, 갑작스러운 경제적 위기 에 대응한 지원으로서 한계가 있다. 최근 월 단 위로 소득정보 파악 주기를 단축하는 실시간 소 득파악체계 마련이 추진되고 있는데, 이에 맞추어 근로장려금 지급 주기를 최소 분기 이하로 축소함으로써 근로장려금의 경기대응적 역할을 보강할 필요가 있다. 영국의 통합급여(Universal Credit)는 근로장려금과 유사하게 근로빈곤층 을 대상으로 하는 지원을 포함하는데, 짧은 소득 파악 주기를 기반으로 월 단위로 지급되고 있다. 또한 일하는 근로빈곤층에 대한 지원의 포괄 범위를 확대하기 위해서는 근로장려금의 재산 기준을 확대할 필요가 있다. 근로장려금 수급을 위 한 재산 기준은 부채를 고려하지 않는 총재산 2억원 이하로 설정되어 있으며, 재산이 1.4억원 을 초과하면 근로장려금의 50%가 지급된다. 이러한 재산 기준은 부채를 고려하지 않은 총재산 기준이기에 소득으로 전환할 수 있는 재산을 과대 평가하여 경제적 지원이 필요한 근로빈곤층을 포괄하는 데 제약으로 작용하고 있다(전병목, 2021).

마지막으로, 근로연령층에 대한 지원에 있어서는 직접적인 소득지원뿐 아니라 주거, 교육, 돌봄 등 이들의 필수적인 욕구에 대응한 관련 현 물 및 사회서비스 지원이 함께 이뤄질 필요가 있다. 특히 근로연령 빈곤가구의 자녀에 대한 교육 및 돌봄지원 강화는 근로연령층의 지속적인 경 제활동을 도울 뿐 아니라 불평등 확대에 대응한 선제적 사회안전망으로서도 중요하다.

한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 취업지원 서비스 내실화와 함께 유자녀 가구에 대한 지원, 재산 기준 완화에 대한 고려가 필요하다. 근로빈곤층 지원의 경기대응성 강화를 위해 근로장려금의 지급 주기 축소와 재산 기준 확대를 고려할 필요가 있다.

KDI FOCUS 목차
  • Ⅰ. 서론

    Ⅱ. 코로나19 위기 시 소득 추이 및 소득지원 효과

    Ⅲ. 현 소득보장체계 평가

    Ⅳ. 정책제언
관련 자료 ( 9 )
  • 주요 관련자료
  • 같은 주제자료
공공누리

한국개발연구원의 본 저작물은 “공공누리 제3유형 : 출처표시 + 변경금지” 조건에 따라 이용할 수 있습니다. 저작권정책 참조

담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
이 페이지에서 제공하는 정보에 대하여 만족하시나요?
네이버로그인
카카오로그인
보안문자 확인

무단등록 및 수집 방지를 위해 아래 보안문자를 입력해 주세요.

KDI 직원 정보 확인

담당자 정보를 확인해 주세요.

등록완료

소중한 의견 감사드립니다.

등록실패

잠시 후 다시 시도해주세요.

Join our Newsletter

매일 새로운 소식으로 준비된 KDI 뉴스레터와 함께
다양한 정보를 확인하세요.