비정규직 문제 종합 연구 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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연구보고서 비정규직 문제 종합 연구 2009.12.31

표지

Series No. 2009-03

연구보고서 비정규직 문제 종합 연구 #고용·실업 #임금·노동생산성·임금불평등

2009.12.31

  • KDI
    유경준
  • KDI
    김대일
  • 프로필
    김용성 선임연구위원
  • 프로필
    김재훈 선임연구위원
  • KDI
    강창희
  • KDI
    이인재
  • KDI
    채창균
  • KDI
    이종훈
국문요약
본 연구는 비정규직 문제의 본질을 찾고 그 해 결방안을 모색하기 위하여 수행되었다. 기본적으로 2007년 7월에 시작되어 2009년 7월부터 5인 이상 전체 사업장에서 전면 시행된 비정규직법이 전 체 근로자의 고용과 근로조건에 어떤 영향을 미쳤는지에 대해 분석하였다.

본 연구는 독립적이나 상호 관련이 있는 7개의 연구주제로 이루어져 있다. 전반부의 6개 장은 모두 실증분석을 기초로 한 경제학적인 접근이며, 제 7장은 법·제도적인 관점에서 이루어진 학제 간의 연구이다. 그리고 마지막 제8장은 앞에서 제시된 연구 결과들을 바탕으로 비정규직 문제에 대한 종합적인 해법을 모색하고 있다. 각 장의 연구내용을 요약하면 다음과 같다.

제1장에서는 비정규직 관련 일반 통계 현황과 비정규직의 정의 및 분류기준에 대한 논의를 본 연구의 서론 형식으로 기술하고 있다.

비정규직 현황을 분석한 결과, 여성과 저학력 층, 저연령층과 고연령층, 건설업과 부동산·사업서비스업, 도소매·음식숙박업, 서비스 및 판매직과 기능공, 단순노무자, 신규취업자의 비정규직 비중이 상대적으로 높게 나타났다.

비정규직법의 시행과 정책개발에 있어 비정규직의 중복 분류방식의 개편과 함께 국제기준에 부합하도록 비정규직 정의를 다시 정립할 필요가 있다.

제2장에서는 우리나라 노동시장에서 비정규직 고용이 유발되는 배경 원인을 살펴보았는데, 공급 측면에서는 전체 비정규직 근로자(주로 청년과 기혼 여성) 가운데 약 30% 정도가 개인적인 사유에 따라 자발적으로 비정규직을 선택한 것으로 추정되었다. 수요 측면에서는 인건비를 절감하고 불안 정한 노사관계하에서 정규직 채용을 기피하는 것이 주된 요인으로 파악되었다.

따라서 최근 비정규직에 대한 차별 금지와 정규직 전환을 골자로 한 정부의 대증적(antisymptom) 규제보다는 정규직 채용에 수반되는 노동비용의 하락을 유도함으로써 정규직 채용수요를 증대시켜 비정규직 문제 및 실업 문제를 해결하는 보다 근본적인 처방이 요구된다. 또한 비정규직 채용 및 근로조건에 대한 규제가 선별적으로 적용 될 필요가 있다.

제3장에서는 2007년 7월부터 시행된 비정규직 관련 입법이 우리나라 고용수준에 어떠한 영향을 미쳤는지 분석하였다. 문헌조사 결과, 전반적인 고용보호수준의 강화는 단기간에 고용과 실업에 커 다란 영향을 미친다고 보기는 어려우나 근로자와 일자리의 유출입을 감소시켜 장기적으로 고용을 감소시킬 수 있는 것으로 나타났다.

회귀단절모형과 이중차분모형을 이용해 비정 규직법이 고용에 미치는 영향을 분석한 결과, 비정 규직법이 전체 취업확률 및 고용에 커다란 변동을 야기한 것으로 보이지는 않으며, 시간의 흐름에 따라 그 효과가 다소 희석된 것으로 나타났다. 즉, 비 정규직법이 전체 근로자가 아닌 비정규직의 일부에 대해서만 보호수준을 높였기 때문에 기업은 대체고용을 통하여 타 형태의 비정규직을 고용하여 전체의 고용에는 커다란 영향을 미치지 못한 것으로 나타났다.

제4장에서는 정규직과 비정규직 사이에 유의 미한 임금격차가 존재하는지를 분석하였다. 사업 체-근로자 연결자료를 이용하여 관찰되지 않은 개인 특성과 사업체 특성을 동시에 고려해 추정한 결과, 정규직과 비정규직의 임금격차는 6.5∼8.4% 로 나타났는데, 이는 통상적인 최소자승추정 (OLS) 방식으로 추정된 임금격차의 30∼40% 수 준이다.

정규직 전환의 임금효과는 사업체가 비정규직 을 정규직으로 전환하는데 수반되는 임금비용이므로, 사업주에게 정규직 전환의 인센티브를 제공하기 위해서는 여기에서 추정된 임금비용을 정책 설계시 적절하게 고려할 필요가 있다.

제5장에서는 우리나라 노동시장 특징 중의 하 나인 비정규직의 일자리 이동성을 이행행렬, 다항 로짓분석 및 지속기간모형을 통해 분석하였다. 근로형태에 대한 이행행렬 분석 결과, 정규직과 비정규직간에 활발한 이동성이 존재한다고 보기는 어려우며, 특히 미취업에서 취업으로의 이동성이 약화되고 있는 것으로 판단된다. 한편, 비정규직 근로자의 경우 비정규직법 시행 이후 정규직으로의 전환과 함께 미취업으로 이동하는 현상을 확인하였다.

비정규직의 이동결정요인을 분석한 결과, 공통 적으로 여성, 노인, 건설업과 서비스업, 소규모 사업체의 정규직 이행확률이 낮은 것으로 나타났다. 또한 근속연수의 증가는 정규직으로의 전환에 긍정적으로 작용하였다.

한편, 정규직은 고숙련과 저숙련에서, 비정규 직은 중간 정도의 숙련에서 높은 비중을 보였으며, 상호적 숙련과 육체적 숙련의 심화는 비정규직에 머물 확률을 높이는 것으로 나타났다. 따라서 향후 비정규직의 정규직 전환을 위한 훈련정책은 이동성을 높이는 숙련 배양에 초점을 맞추어야 할 것으로 판단된다.

제6장에서는 비정규직이 함정(trap)이 아니라 보다 나은 일자리로의 이행을 위한 가교(bridge)가 되기 위해서는 직업훈련이 매우 중요하다는 인식하에 비정규직의 직업훈련에 대한 분석을 시도 하였다.

패널자료를 이용하여 분석한 결과, 비정규직이 직업훈련에 참여할 경우 일정한 성과가 있으며, 특 히 비용을 스스로 부담한 훈련의 성과가 높았다. 그러나 직업훈련에 대한 접근은 정규직에 비해 크게 낮았다.

효과적으로 설계된 직업훈련은 비정규직에게 단순한 함정이 아니라 가교가 되도록 지원하는 순기능을 가질 수 있기 때문에, 비정규직의 직업훈련 에 대한 접근성을 제고할 필요성이 있으며, 비정규직에 대한 훈련 확대시 훈련내용에 대한 비정규직의 자기선택권이 주어지는 형태로 정책을 추진하는 것이 바람직할 것이다.

제7장에서는 경제위기 및 산업구조 변화에 따라 증가하고 있는 간접고용의 현황과 대책방안을 연구하였다. 간접고용의 실태에 대하여 살펴보면, 파견근로자에 비해 용역근로자가 4배 이상 많으며, 간접고용근로자의 근로조건은 상대적으로 열악한 편이다.

근로자파견업에 대한 허가제는 파견근로의 실태에 따라 신고제 등으로 다양화될 필요가 있으며, 근로자공급업도 근로 실태에 따른 부분적 사용자 책임을 부과시키면서 활성화할 필요가 있다. 또한 근로자파견 허용업종은 한정된 금지직종을 제외하고는 전면 자유화할 필요가 있다.

사내하도급 근로자 및 파견근로자를 보호하기 위해 현실적인 차별규제방안의 마련이 필요하며, 근로조건 및 근무환경에 관한 고충 등을 제도적으로 해결할 수 있는 방안이 필요하다. 나아가 종합적인 근로자공급업(노융산업)의 육성을 통해 노동 시장을 활성화시킬 필요가 있다.

제8장에서는 앞 장에서 분석한 내용을 기초로 비정규직 문제에 대한 정책적 시사점을 도출하였다.

비정규직 관련법 개정 시 기간제근로자에 대한 기간제한규제는 유지하되, 규제의 긍정적 효과보 다 부정적 효과가 더 크게 나타나는 경우에만 규제를 적용 유예(혹은 제외)하는 방식을 검토하는 것이 합리적이다.

비정규직의 정규직 전환을 위해서는 비정규직에서 정규직으로 전환시킨 근로자의 경우 해고의 부담을 경감시켜 주고, 임금부담을 경감시켜 주기 위해 정부가 재정지원을 하며, 기간제한의 규제도 함께 시행할 필요가 있다. 또한 ‘기간제 → 무기계 약직 ’전환을 촉진하기 위한 인사관리 개혁의 모 델을 개발하고 전파하는 정책적 노력도 요구된다.

파견근로에 대해서는 현재의 포지티브 리스트 방식의 규제를 네거티브 리스트 방식으로 전환하여 효과성이 떨어지는 과도한 규제를 완화하고, 규제의 해방구인 용역근로자에 대해서는 차별금지를 위한 효과적인 규제방식의 도입을 신중하게 검토 해야 할 것이다.

직능격차를 해소하기 위해 비정규직 직업훈련에 대한 재정지원규모를 대폭 키워야 하고, 직업훈련 시 생계비 지원을 함께 해주어야 하며, 직종별로 전문화할 필요가 있다. 또한 자격을 통한 직업 능력인증이 필요하다.

앞으로도‘고용계약 다양화’의 추세에 대응하여 근로자의 의견개진(voice) 창구도 노사협의회 등을 통해 다양화될 필요가 있다. 한편, 특수직 종사자의 문제를 근로자성 인정의 단순 해법으로 해결하기보다는 각 유형별로 적절한 보호방법을 찾아보는 방식으로 접근할 필요가 있다.

또한 비자발적 비정규직이 많은 한국에서는 노동수요 관점에서 사업체를 대상으로 한 비정규직 고용통계를 패널형태로 구축할 필요가 있다.
영문요약
This study aims to identify the fundamental problems relating to non-regular workers and to seek solutions to the problems. In essence, the study analyzes the impacts of the Fixed-term Employment Act—enacted in July 2007 and applied to all workplaces with five or more employees starting July 2009—on the employment and working conditions of all employees.

This study consists of separate but mutually related seven research topics. The first six chapters take on economics perspectives, relying on empirical analysis. Chapter 7 is an inter-disciplinary study in legal and institutional perspectives. Lastly, Chapter 8, based on the outcomes from preceding chapters, seeks a comprehensive solution to the problems of non-regular workers. The summary of each chapter is as follows:

Chapter 1 introduces the general statistics relating to non-regular workers, and discusses the definition of several types of non-regular workers and their classification criteria. According to the analysis on the status of non-regular workers, a relatively high proportion of non-regular workers is found in the following groups: Female workers, workers with low educational background, young workers, old workers, workers in construction and real estate sectors, business service sector, wholesale & retail sales, restaurants & hotels, service & sales, skilled workers, simple laborers, and newly-hired workers. In implementing the Fixed-term Employment Act and developing relevant policies, it is necessary to revise the overlapping classification of non-regular workers and also to adjust the definition of different types of non-regular workers according to the international criteria.

Chapter 2 examines the factors behind the rise of non-regular employment in Korea’s labor market. On the supply side, it is estimated that approximately 30% of the total non-regular workers (mostly youth and married women) voluntarily choose to work as non-regular workers for personal reasons. On the demand side, it is found that employers prefer to cut down labor costs and avoid hiring regular workers due to unstable labor management relations. Therefore, government’s recent anti symptom regulations prohibiting discrimination against the fixed-term workers and encouraging transition from the fixed-term to regular working status is not enough. More fundamental solution is required in order to solve problems of unemployment and non-regular employment, For example, government can raise the demand for regular workers by inducing labor costs to fall. In addition, regulations on the hiring and working conditions of non-regular workers need to be applied selectively.

Chapter 3 analyzes the impact of the enactment of non-regular worker-related laws starting July 2007 in Korea on the employment level. According to literature, it is difficult to say that the reinforcement of the employment protection level significantly affects employment in the short run, but it may reduce the employment by reducing the inflow and outflow of workers and jobs. This study analyzes the impact of the concerned law on the employment using the Regression Discontinuity Model and the Difference-in-Difference Model. The result shows that the enactment of the law itself does not appear to cause a huge fluctuation in the total probability of employment or hiring, and that the impact appears to more or less fade away over time. In other words, since the law raises the protection level for some non-regular workers and not for other workers, companies tend to hire non-regular workers through alternative employment, which as a result does not bring about any significant impact on total employment.

Chapter 4 analyzes to see if there is a significant income gap between regular and non-regular workers. By using the employer-employee matched data, the study produces estimates, simultaneously considering unobserved characteristics of both individual and corporation. The result shows that the income gap between the two is estimated to be 6.5~8.4%, which is equivalent to 30~40% income gap when estimated using the ordinary least square (OLS) method. Since the income effect caused by switching non-regular workers to regular workers is a labor cost paid by employers, it is necessary to properly consider the estimated income cost when designing relevant policies. It will provide employers with incentives to raise non-regular workers’ working status.

Chapter 5 analyzes one of the characteristics of Korea’s labor market, the job mobility of non-regular workers, using the transition matrix, multi-nominal log it, and duration model. The transition matrix analysis of work patterns shows no particular evidence on the existence of active mobility between regular and non-regular workers. In particular, the mobility from the unemployed status to the employed status is found to weaken over time. Meanwhile, for workers of non-regular status before the enactment of the Fixed-term Employment Act, cases of switching back to the unemployed status as well as transition to regular working status have been observed after the enactment.

The analysis on mobility determinants of non-regular workers finds low likelihood of mobility to regular working status commonly among women, the elderly, workers in construction & service sectors, and those in small-sized companies. It is also found that the longer job tenure seems to make positive 025 contributions to workers switching to regular working status. The proportion of regular workers turns out to be higher in high-skilled and low-skilled jobs while that of non-regular workers is the highest in intermediate skilled jobs. Also, gained interactive skill and physical skill appear to raise the likelihood of fixation as non-regular workers. Accordingly, the future training policy for turning non-regular workers into regular workers should be focused on fostering the skill levels that can enhance mobility.

Chapter 6 attempts to analyze the vocational training for non-regular workers. It is recognized that such training is critically important to let non-regular employment no long be a trap, but function as a bridge to securing a better job. The analysis on panel data demonstrates that non-regular workers participating in the vocational training program turn out to achieve a certain level of accomplishments, and their accomplishments were much higher when workers paid for their own training. However, the accessibility to these programs was much lower for non-regular workers.

Since well-designed vocational programs can support non-regular workers in using their status as a bridge, it is necessary to improve non-regular workers’ accessibility to vocational training. In this regard, when expanding training programs, it is appropriate to pursue policies towards giving non-regular workers the right to choose their own training programs.

Chapter 7 studies the current status and response measures on indirect employment which continues to increase, influenced by economic crises and changes in the industrial structure. At present, the number of contract company workers is more than four times larger than that of temporary agency workers, and the working conditions of indirect employment are relatively poorer.

The permit system of the temporary work agencies needs to be diversified depending on the status of temporary agency workers. The personnel supply services also need to be vitalized, while imposing partial accountability on users according to the work status. In addition, it is necessary to fully liberalize all sectors of the personnel supply service, except for particularly prohibited occupations. In order to protect in-factory subcontracting workers and temporary agency workers, more realistic regulative measures against discrimination is required along with systemic measures to cope with complaints and difficulties concerning labor conditions and environment. Furthermore, it is necessary to vitalize the labor market by fostering comprehensive personnel supply service.

Chapter 8 draws policy implications regarding problems of non-regular workers based on the analysis from preceding chapters. When revising non-regular employment-related laws, it would be desirable to consider a method under which the term regulation on the fixed-term employee is maintained. In cases where negative effects are larger than positive effects, however, the regulations could be reserved or lifted. To successfully turn non-regular workers into regular workers, it is necessary to alleviate the lay-off burden of non-regular workers who are switched to regular workers, to provide the government’s financial support in order to reduce the labor costs borne by employers, and to simultaneously implement the term regulation. Also, policy efforts are required to develop and disseminate policy models to reform the personnel management system in order to facilitate the transition from the fixed-term to permanent employment.

As for temporary agency workers, the current regulation of positive list should be transformed into a negative list, so that excessive regulations with small effectiveness will be relaxed. It is necessary to carefully consider the adoption of effective regulation methods that could prohibit discrimination against the contract company workers, or “regulation-free zone.” In addition, in order to narrow the gap of occupational competence, it is necessary to greatly increase financial support for vocational training programs for non-regular workers and to offer living cost support during their attendance in training programs, while helping those in the programs to be able to specialize their skills. Moreover, a vocational certification system is needed. A voice channel for employees’ opinions needs to be diversified by various means such as a labor management committee in order to cope with the trend of ‘diversification of employment contracts.’ The issues of employees in special contracts should not be dealt with by a simple approach of recognizing their status as workers, but by finding customized protection methods that befit the characteristics of each type of workers. In Korea, where the proportion of involuntary non-regular workers is large, it is necessary to establish panel data on non-regular employment which are company-oriented on the labor demand side.
목차
제1장 비정규직의 일반 현황과 통계의 문제점 (유경준)
 제1절 서 론
 제2절 비정규직의 개념 및 범
 제3절 상용직과 정규직의 정의상 차이점
 제4절 비정규직의 정의 및 상호 배타적 재분류
 제5절 비정규직 고용의 일반 현황
 제6절 비정규직의 임금 및 복지 현황
 제7절 요약 및 시사점
참 고 문 헌

제2장 비정규직 고용형태의 유발요인: 공급 및 수요 측면 (김대일)
 제1절 서 론
 제2절 비정규직 정의와 분석자료
  1. 비정규직의 정의
  2. 분석자료
 제3절 비정규직 취업의 유발요인
  1. 공급 측면의 요인: 자발적인 비정규직의 선택
  2. 수요 측면의 요인: 기업의 비정규직 활용 분석
 제4절 요약 및 시사점
참 고 문 헌

제3장 비정규직법의 고용효과 분석 (유경준·강창희)
 제1절 서 론
 제2절 고용보호수준과 고용의 관계
  1. 개 요
  2. 실증분석에 대한 외국 문헌 정리
  3. 국내의 논의
 제3절 고용효과의 실증분석
  1. 실증모형
  2. 자료의 사용에 대한 설명
  3. 실증분석 결과
 제4절 요약 및 시사점
참 고 문 헌

제4장 정규직과 비정규직의 임금격차 현황과 정책과제 (이인재)
 제1절 서 론
 제2절 선행 연구
 제3절 분석방법론
 제4절 자료구축과 기술통계
 제5절 추정 결과
 제6절 요약 및 시사점
참 고 문 헌

제5장 비정규직의 이동성에 관한 연구 (김용성)
 제1절 서 론
 제2절 비정규직 현황
  1. 비정규직의 규모와 추이
  2. 비정규직 일자리의 특성 및 분포
 제3절 기존 문헌의 고찰
 제4절 비정규직 이동에 대한 실증분석
  1. 이행행렬 분석
  2. 이동의 결정요인 분석: 다항로짓모형
  3. 탈출요인의 분석: 경합적 위험의 해저드모형
 제5절 요약 및 시사점
참 고 문 헌

제6장 비정규직의 직업훈련 참여 실태와 성과 (채창균)
 제1절 서 론
 제2절 분석자료와 기술통계
 제3절 훈련 참여 실태에 대한 기초통계 분석
 제4절 훈련 참여 가능성과 훈련시간에 대한 계량분석
 제5절 훈련성과에 대한 계량분석 
 제6절 훈련비용 부담주체에 대한 계량분석
 제7절 요약 및 시사점
참 고 문 헌

제7장 간접고용(파견사내하도급) 근로자에 대한 합리적 법·제도 정비방안 (김재훈)
 제1절 서 론
  1. 간접고용의 정의와 문제상황
  2. 간접고용에 대한 ILO의 개방규제로의 전환
 제2절 간접고용의 종류와 실태
  1. 간접고용의 종류
  2. 간접고용의 실태
 제3절 간접고용의 규율방향
  1. 근로자파견 및 근로자공급
  2. 사내하도급
 제4절 요약 및 시사점
참 고 문 헌

제8장 결론 및 비정규직 종합대책 (이종훈·유경준)
 제1절 문제의 제기: 비정규직 대책의 목표와 원칙
  1. 그간 논의의 문제점
  2. 비정규직 대책의 목표와 원칙
 제2절 비정규직 근로자 보호 관련법의 개정
  1. 비정규직 규제의 불균형
  2. 기간제근로자의 기간제한 문제
  3. 파견근로의 대상 제한의 문제
  4. 용역(도급)근로자 보호의 문제
 제3절 비정규직의 정규직 전환 지원
  1. 스페인 사례
  2. 정규직 전환을 지원하기 위한 정책과제
 제4절 비정규직에 대한 기타 노동정책
  1. 비정규직을 위한 직업훈련 지원 확대
  2. 비정규직의 집단적 대안개진(voice) 채널 확보
  3. 특수고용직 문제에 대한 검토
  4. 비정규직 고용통계자료의 구축
참 고 문 헌
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