예비타당성조사 용지보상비 분석의 적정성에 관한 연구 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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정책연구시리즈 예비타당성조사 용지보상비 분석의 적정성에 관한 연구 2015.12.31

표지

Series No. 2015-27

정책연구시리즈 예비타당성조사 용지보상비 분석의 적정성에 관한 연구 #중앙·지방정부 #SOC

2015.12.31

  • 프로필
    김형태 공공투자관리센터소장
국문요약
1999년 재정개혁의 일환으로 국책사업 추진 시 객관성과 투명성을 제고하기 위해 도입된 예비타당성조사는 세계은행, 국제통화기금 등 유수의 국제기구로부터 예산집행의 효율성 및 투명성을 제고하는 데 크게 기여한 것으로 평가받고 있다. 그러나 최근 예비타당성조사와 예산편성의 동조화 현상이 심화되고 예비타당성조사 결과에 대한 관심이 크게 증가하면서 예비타당성조사와 관련된 여러 이슈가 제기된 바 있다. 이 가운데 하나가 경제성 분석의 한 축인 경제적 비용 추정에서 큰 비중을 차지하는 용지보상비 추정의 적정성에 대한 지적인데, 사업을 추진하는 사업부처나 지자체의 경우 예비타당성조사에서 추정하는 용지보상비가 현실에 비해 낮아 원활한 사업추진이 어렵다는 입장을 표명하고 있다. 이는 예비타당성조사 자체의 문제일 수도 있으나 실보상비에 개발이익이 반영되었기 때문일 수도 있다. 이에 본 연구는 1999~2012년 기간 동안 수행된 예비타당성조사 대상 사업 중 사업추진 시점 및 사업의 입지를 파악할 수 있는 사업을 중심으로 사업추진 시점별 지가변동 패턴에 대한 분석을 통해 국책사업 추진 시 용지보상비에 개발이익이 반영되어 있는지, 반영되어 있다면 그 시점은 언제인지 등을 살펴보았으며, 이를 통해 향후 국책사업 추진 시 용지보상비 추정과 관련한 정책적 시사점을 제시하고자 하였다. 이를 위해 본 연구는 총 14건의 재정사업을 중심으로 1996년부터 2014년까지의 기간 동안 사업대상지 및 인근의 각 필지별 지가에 대한 시계열 자료를 구축하여 이중차감법(difference-in-difference model)을 기초로 한 패널분석을 수행하였으며, 이를 통해 사업대상지 내외부를 막론하고 예비타당성조사 착수 1년 전, 즉 일반적으로 주무부처가 사업을 구상하고 예비타당성조사 대상 사업으로 선정되기 위해 준비하는 시점부터 지가가 급격히 상승하여 예비타당성조사, 기본설계, 실시계획에 이르기까지 높은 상승률을 기록했다는 결과를 도출하였다. 또한 사업대상지 내부의 지가상승률이 외부에 비해 기본설계 단계까지 높은 것으로 나타났는데, 이러한 분석 결과는 사업부처의 사업구상 단계부터 개발계획에 대한 정보가 일반에게 알려지며, 공식적인 예비타당성조사를 거치면서 개발이익에 대한 기대로 지가상승률이 확대되고, 사업에 따라 차이는 있지만 보상의 기준시점이 되는 기본설계와 실시설계 단계까지 개발이익이 반영되기 때문으로 보인다. 이러한 결과는 예비타당성조사의 용지보상비 추정값이 실보상비에 비해 낮은 이유가 예비타당성조사의 추정오류에 있기보다는 보상시점과의 시점차이와 이 사이에 개발이익이 반영되기 때문이라는 것을 시사한다. 또한 전체 사업에 대하여 예비타당성조사를 통과하여 사업이 추진 중인 경우와 예비타당성조사는 통과하지 못했지만 사업이 추진 중인 경우로 구분하여 분석한 결과, 예비타당성조사를 통과하지 못한 사업의 경우 사업대상지 내부가 사업추진 훨씬 전부터 높은 지가상승률을 기록하다 예비타당성조사를 거치면서 상승률이 감소하고 외부에 비해 낮은 상승률을 기록하는 것으로 나타났다. 이러한 경향은 예산이 편성되어 사업이 추진되면서 다시 역전되는 것으로 나타났는데, 이는 예비타당성조사와 예산편성이 동조화되는 경향을 보여 왔다는 점에서 시장이 예비타당성조사 결과에 즉각적으로 반응하고 있는 다소 우려스러운 현실을 보여준다고 할 수 있겠다.

이러한 결과는 국책사업의 원활한 추진을 위해서는 계획공고고시, 협의보상 및 사업인정까지의 일련의 과정인 주무부처의 기본계획 수립, 예비타당성조사, 기본설계 등이 신속하게 추진될 수 있는 방향으로 제도가 운용되어야 할 필요성이 있음을 시사한다. 특히 예비타당성조사의 경우 원칙적으로 조사 착수 후 4~6개월 내에 분석이 완료되어야 하지만 입지도 선정되어 있지 않은 등 사업계획의 미비, 조사 중 사업계획의 잦은 변경 등으로 사업에 따라 조사에 1~2년이 소요되는 경우도 발생하고 있는 실정이다. 이를 방지하여 조사를 신속하게 수행하기 위해서는 사전준비가 철저한 사업계획만이 재정사업평가자문회의를 통과하여 의뢰되어야 할 것이며, 일단 의뢰된 사업에 대해서는 사업계획 변경을 원칙적으로 금지하는 방향으로 제도가 운용되어야 할 것으로 판단된다. 이와 함께 예비타당성조사 지침의 보상 규정 역시 현실을 감안하여 보완될 필요가 있다. 우리나라의 지가 현실화율은 아직 낮은 것으로 평가되고 있으며, 이로 인해 사업추진 전후로 사업대상지 내부의 공시지가가 급격히 상승하며, 사업추진이 지연되면서 예비타당성조사 추정 보상비와 실제 보상비의 격차가 확대되는 측면이 있다. 이러한 현실을 고려하여 예비타당성조사의 용지보상배율 규정이 최소한의 현실을 반영할 수 있도록 업데이트될 측면이 있다고 사료된다.
영문요약
The preliminary feasibility study (PFS) was adopted in 1999 to enhance the objectiveness and transparency of government-run projects under the agenda of fiscal reform. It has received recognition from the World Bank, International Monetary Bank (IMF) and other prominent global organizations for its contribution to the efficient and transparent use of budgets. However, concerns have emerged about certain PFS-related issues attributed to the synchronization of PFS and budget allocation, and due to the growing public attention over PFS results. One notable issue pertains to the adequacy of estimations for land compensation, which accounts for a large share of the cost estimations for analyses on economic value. The competent authorities argue that the costs for land compensation―estimated through PFS―are unrealistically low and thus hinder project execution. The problem may lie within the PFS analysis itself, but it may also be because the gains from development are reflected in the real compensation costs.

As such, this study focused on projects that were subject to PFS in 1999-2012 with available information on project dates and location. It analyzed the movements in land prices according to the project dates to examine whether government-run projects reflect the gains from land development in the compensation and if so, at which point they are reflected. The results were used to draw on the policy implications for land compensation estimations for future government projects. Time-series data was established on the prices of project sites or nearby land (per lot) for 14 government-funded projects from 1996 to 2014. Then, in a panel analysis using the difference-in-difference model, this study showed that the prices of both project sites and nearby land began to surge from a year prior to the initiation of PSF―during which time the competent authorities design a project and prepare for PFS―and continued throughout the PFS, basic design and implementation planning phases. Additionally, the prices of project sites exhibited a higher increase than that of nearby land until the basic design phase. The results indicate that the increase is driven by the fact that information on project design and development planning are made public and expectations are generated over the development gains as the project undergoes PFS. This, in turn, pushes up land prices and, although it can vary from project to project, the development gains during the basic design and implementation phase are reflected. The findings imply that PFS-estimated compensation costs are lower than real compensation costs not because of errors in the PFS estimations, but rather because of the time difference between cost estimation and real compensation, and reflection of the development gains during this period. Furthermore, a separate analysis of ongoing projects that passed PFS and those that did not revealed that the land prices for the project sites of the latter significantly increased far before the project was put forward but declined with the initiation of PFS, recording a lower growth than that of nearby land. However, once a project receives a budget and starts to roll, this pattern is reversed. Given that PFS and budget allocation have become increasingly synchronized, the market’s instant response to PFS results is a sign of a troubling reality.

These findings indicate that to smoothly operate government-funded projects, it is necessary to foster prompt management of the entire process, from establishing the basic plan—including the release of information on project planning, compensation negotiations and project approval—to conducting PFS and developing the basic design. Above all, PFS should ideally take no more than 4-6 months. But, due to the lack of significant proposal contents such as location and the frequent changes in project plans, it can sometimes take 1-2 years before PFS results become available. To avoid this and conduct a prompt and timely study, the system should to be managed to allow only fully completed proposals to be selected as PFS-subject projects by the PFS committee. Also, once submitted, in principle, no changes to the project plan should be allowed. Compensation-related provisions in the PFS guidelines should also be revised to better reflect the current situation. The ratio of assessed values to market values of land has been quite low in Korea, and this is the partial reason behind the rapid hike in project site prices around the time of project establishment and growing gap between compensation costs as projects become delayed. Thus, PFS provisions regarding the land compensation ratio must be updated to reflect at minimum the actual conditions.
목차
발간사
요 약

제1장 서 론
 제1절 연구의 배경
 제2절 연구의 목적 및 범위
 제3절 주요 선행연구와의 차별성

제2장 예비타당성조사와 용지비 추정
 제1절 예비타당성조사의 개요
 제2절 예비타당성조사의 용지보상비 추정
 제3절 토지보상 및 관계 법령

제3장 실증분석
 제1절 분석모형
 제2절 데이터 개요
 제3절 실증분석 결과

제4장 결론 및 정책적 함의

참고문헌
ABSTRACT
관련 자료 ( 9 )
  • 주요 관련자료
  • 같은 주제자료
공공누리

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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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