우리 사회의 공론화: 현재의 위치와 나아갈 방향은? - 신고리 5ㆍ6호기 공론화 및 대입제도 개편 공론화에 대한 평가를 중심으로 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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KDI FOCUS 우리 사회의 공론화: 현재의 위치와 나아갈 방향은? - 신고리 5ㆍ6호기 공론화 및 대입제도 개편 공론화에 대한 평가를 중심으로 2021.08.06

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Series No. 통권 제108호

KDI FOCUS 우리 사회의 공론화: 현재의 위치와 나아갈 방향은? - 신고리 5ㆍ6호기 공론화 및 대입제도 개편 공론화에 대한 평가를 중심으로 #법경제 일반(기타) #중앙·지방정부

2021.08.06

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    황수경 선임연구위원
국문요약
□ 신고리 5ㆍ6호기 공론화 및 대입제도 개편 공론화는 새로운 갈등해결 기제로서 공론화의 활용 가능성을 보여주었다. 그러나 분석적 관점에서 보면 담론의 대표성과 포괄성에 일부 결함이 발견되며, 공론화를 통한 사회적 컨센서스의 도출, 즉 공론 형성에도 한계를 드러냈다. 공적 의사결정에서 공론화 방식 채용이 빠르게 증가하고 있는 가운데, 공론화를 좀 더 체계적으로 기획하고 지원ㆍ관리할 시스템과 전문적인 역량이 필요해 보인다.

- 2017년의 신고리 5ㆍ6호기 공론화는 새로운 갈등해결 기제로서 공론화의 활용 가능성을 보여주었다.

- 국민의 75.9%는 공론화의 확산에 대해 긍정적으로 인식하고 부정적인 인식은 4.7%에 불과했으나, 공론화에 대한 찬반 쟁점에 대하여는 기대와 우려가 공존한다.

- 공론화를 둘러싼 찬반 논의는 개별 공론화 사례에 대한 객관적인 평가를 통해 확인될 필요가 있다.

- 숙의민주주의는 대의민주주의의 보완적 체제로서, 숙의를 토대로 한 공론(公論)을 확인하고 그에 따른 결정을 지향한다는 점에서 단순한 참여민주주의와 구별된다.

- 숙의민주주의는 ‘참여’와 ‘숙의’라는 두 장치를 통해 시민들과 그들의 대표자들이 내린 결정에 정당성을 부여할 수 있게 하는 시스템이다.

- 공론화는 기획, 참여, 숙의라는 세 측면에서 평가될 수 있다.

- 시민참여단은 집단적 결정이나 정책에 의해 영향을 받게 될 일반 시민을 충분히 대표하고 포괄해야 한다.

- 모집단을 비례적으로 모사하는 것만으로는 담론의 대표성을 충분히 확보할 수 없다(포괄성 원칙).

- 쟁점사안에 대한 견해에서 대국민 사전조사와 시민참여단 간에 통계적으로 유의한 차이가 관찰되었다.

- 시민참여단 구성에서, 신고리 5ㆍ6호기 공론화는 탈원전 성향의 시민들이, 대입제도 개편 공론화는 학생부위주전형을 우선시해야 한다는 견해가 과다대표되었다.

- 시민참여단은 사전조사에서 프로세스에 참여할 의사가 있다고 응답한 사람들만을 대상으로 층화추출하는 방식으로 구성된다.

- 정치 무관심층과 보수정당 지지자의 공론화 참여의향이 체계적으로 낮다.

- 포괄성 기준에서 볼 때 최종 참여단 표집은 대표성 결함을 증폭시키는 방향으로 이루어졌다.

- 신고리 5ㆍ6호기 공론화 참여자의 지식문항 정답 수는 조사를 거듭할수록 증가하였다.

- 공론화 참여자의 의견은 안전성ㆍ환경성을 중시할수록 ‘건설 중단’으로, 경제적ㆍ산업적 측면을 중시할수록 ‘건설 재개’로 기울었다.

- 성찰적 숙의의 가장 유력한 증거는 숙의 참여자의 선호 전환이다.

- 공론화를 거치면서 참여자의 32.7%가 자기 의견을 갖게 됐고 (의견 형성), 7.0%는 견해를 바꾸었으며, 공론화 후에도 당초 의견이 유지된 경우는 58.6%였다.

- 공론화 결과, 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단/재개 의견은 당초 29% 대 37%에서 41% 대 56%의 구도로 벌어졌다.

- 선호 전환에 ‘지식 이득’이 주효하게 작용한 것은 숙의과정을 거치면서 이해도가 높아질 때 선호 전환이 일어날 가능성이 높다는 것을 뒷받침한다.

- 대입제도 개편 공론화에서 시민참여단의 온라인강좌 이수율은 97% 이상이며, 지식 문항 정답 수도 공론화 과정에서 점차 증가했다.

- 판단근거의 요인분석 결과, ① 공정한 교육기회를 중시하는 관점과 ② 교육시스템 전반의 효율성과 안정성을 고려하는 관점으로 압축되었다.

- 공정한 교육기회를 중시할수록 1안과 4안을, 시스템적 효율성을 중시할수록 2안과 3안을 지지하는 경향이 뚜렷해졌다.

- 참여자의 약 3분의 2가 선호 전환을 경험하였다.

- 대입제도 개편 공론화에서도 지식 이득이 선호 전환의 가능성을 높였다.

- 요인분석 결과, 4개 의제를 관통하는 하나의 잠재요인 (메타쟁점)이 도출되었다.

- 각 의제와의 상관관계에 비추어 이는 ‘수능에 대한 선호도’로 해석된다.

- 참여자의 잠재적 수능선호도 분포는 공론화를 거치면서 오히려 갈라지는 양상을 보였다.

- 숙의과정이 차이를 좁혀가기보다는 상호 강화되는 과정이 되었을 수 있고, 의제 설정이 사안의 쟁점을 적절히 포착할 수 있도록 설계되지 못했을 가능성이 있다.

- 참여 측면에서, 인구통계학적 대표성은 충족되었으나 담론의 대표성과 포괄성에서 결함이 존재했다.

- 숙의 측면에서는 참여자의 사안에 대한 이해가 높아지면서 합리적 의견 형성의 가능성을 확인했다.

- 그러나 공론화를 통한 사회적 컨센서스의 도출, 즉 공론 형성 측면에서는 한계를 노정했다.

- 특히 대입제도 개편 공론화의 경우 의견이 분산된 원인을 심층적으로 살펴볼 필요가 있다.

- 대입제도 개편 공론화의 경우 지나치게 복잡하게 설계되었다.

- 공론 형성보다 다수 의견 확인에 집착한다면, 숙의성이 가미된 또 다른 형태의 다수결주의에 불과할 것이다.

- 좀 더 체계적으로 공론화를 기획ㆍ관리할 수 있는 자원과 역량 그리고 제도적 장치 마련이 필요한 시점이다.
목차
Ⅰ. 공론화: 새로운 갈등해결 기제

Ⅱ. 공론화의 분석프레임

Ⅲ. 참여 측면의 평가

Ⅳ. 숙의효과의 분석
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