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공투 연구보고서 총괄백서: 예비타당성 조사 어떻게 이루어졌나? 1999.12.04

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Series No. 1999

공투 연구보고서 총괄백서: 예비타당성 조사 어떻게 이루어졌나? #정부예산 #공공투자 일반(기타)

1999.12.04

  • KDI
    김재형
국문요약
정부의 대규모 재정이 투입되는 각종 공공투자사업에 많은 문제점이 있다는 것은 이미 오래 전부터 사회 각계각층에서 지적되어 왔다. 공공투자사업이 철저한 사전준비 없이 주먹구구식, 나눠먹기식, 밀어붙이기식으로 추진되었기 때문에 엄청난 예산낭비와 비효율이 발생하고 있다는 것이다. 더구나 이와 같은 비난은 항상 비판적 견해를 정부에 제시하는 식자층에서만 제기되어 온 것이 아니라, 공공투자사업을 담당하는 주무부처, 예산당국, 그리고 건설사업 시공자들 모두에 이르기까지 공통적으로 인식되고 있다.

그러면 이와 같은 문제점이 지적됨에도 불구하고 왜 이를 해결할 수 있는 방안이 체계적으로 또 실질적으로 제시되지 못하였는가? 그것은 공공투자사업의 전반적인 사업추진 체계를 조명하면서, 합리적인 의사결정을 유도하고, 예산절감과 품질개선에 대한 유인구조를 제대로 형성할 수 있는 '제도적 틀'을 정비하려는 노력이 미흡하였기 때문이 아닐까 한다. 다시 말해 관련 문제점이 부각되면 이를 통제와 단속, 문책과 징계를 통해 해결하고자 하였기 때문에 보다 근본적인 해결방안을 모색하기 어려웠던 것이다.

따라서 현 단계에서 공공투자사업의 시행절차, 즉 의사결정자에게 보다 정확한 정보를 체계적으로 제시할 수 있도록 기본 틀을 마련하는 작업의 필요성은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 물론 투자사업의 시행절차를 개선한다고 해서 모든 문제점이 일거에 해소되는 것은 아니지만, 이러한 노력을 통해 많은 문제점이 해결될 수 있으며 또 공공투자사업 추진과정에서 개선되어야 할 여러 부수적인 과제들이 점차 분명하게 드러날 수 있을 것이기 때문이다.

공공투자사업 시행절차의 개선점을 찾기 위한 노력의 핵심은 '기획'과 '예산과정'에 있을 것이다. 또 이들의 가장 중요한 목표는 개별 세부사업들이 국가의 장기 전략적 목표에 따라 체계적으로 수립·집행될 수 있도록 통제를 가하는 것이라 할 수 있다. 정부가 개별 세부사업의 계획을 장기 전략적 목표에 따라 체계적으로 수립하고, 그 계획을 철저한 사전적 평가를 통하여 확정하며, 적절한 예산편성을 통해 뒷받침하게 된다면 투자사업의 비효율성은 상당부분 사전적으로 제거될 수 있을 것이다.

선진국들은 수십년 전부터 정부개혁과 재정개혁의 과정에서 이 같은 목표를 달성하기 위해 꾸준히 노력하여 왔지만, 우리 나라에서는 이러한 노력이 크게 부족하였다고 평가할 수 있다. 정부부문이 행하는 각종의 재정?예산 행위 가운데에서 가장 중요한 비중을 차지하는 것이 바로 공공투자사업임에도 불구하고, 이들을 체계적으로 기획하고 집행하려는 노력이 재정개혁 논의와 직접 연계되지 못했던 것이다.

다행스럽게도 정부는 1998년 말부터 공공투자사업의 효율성 제고를 위한 몇가지 노력들을 시도하기 시작하였으며, 그러한 노력의 일환으로 1999년도에 최초로 예비타당성 조사제도가 도입되었다. 본 보고서는 예비타당성 조사제도의 시행과 관련하여 조사 개요 및 방법론과 조사결과를 정리하는 보고서이다. 예비타당성 조사제도의 도입이 왜, 어떻게 시작되었으며, 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 조사를 수행하였는지 살펴보고, 그 과정 속에서 검토되었던 쟁점들을 기록으로 남기고자 하는 것이 보고서의 목적이다.

예비타당성 조사제도는 이번에 최초로 시행된 제도였기 때문에 방법론의 설정에 앞서서, 왜 이러한 제도를 도입하는 것이 필요한지, 그리고 기존의 제도인 타당성 조사제도와 예비타당성 조사제도가 어떻게 차별화될 수 있는지를 정의하는 작업부터 쉽지 않았다. 따라서 예비타당성 조사팀은 기존 타당성 조사제도의 한계를 지적하고, 예비 조사의 구체적 방법론 설정 및 예비 조사보고서의 작성지침 확립에 이르기까지 다양한 대안들의 장단점을 비교하였으며, 이를 가능한 범위까지 보고서에 담을 필요가 있다는 인식을 하게 되었다. 나아가 1999년중 우선적으로 실시한 17개 개별 사업에 대한 예비타당성 조사결과도 간략히 요약, 정리할 필요가 있다고 판단하였다.

이러한 문제 인식에 따라 본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 우선 제Ⅱ장에서는 예비타당성 조사 추진의 개요를 정리하고자 한다. 여기서는 면밀한 사전조사의 필요성을 역설하고, 기존 타당성 조사의 문제점을 제시함으로써 예비타당성 조사의 의의를 부각시킬 것이다. 또한 현실적으로 예비타당성 조사가 어떻게 추진되게 되었으며, 그 조사체계는 어떠하였는지 보고할 것이다. 더불어 선진국의 경우 예비타당성 조사를 어떻게 수행하고 있는지에 관해서도 간략히 정리하기로한다.

제Ⅲ장부터 제Ⅵ장까지는 본격적으로 예비타당성 조사의 방법론 및 그 내용을 다루기로 한다. 방법론은 다양한 이견 속에서 최종적으로 조사팀이 선택한 방법을 중심으로 왜 그러한 방법을 선택하게 되었는지를 보고하게 될 것이다. 특히 최초의 시도였기 때문에 사업간에 일관성을 갖추도록 방법론을 선택하는 것이 가장 어려웠는데, 구체적으로 17개 사업을 분석하면서 왜 특정한 방법론을 선택하게 되었는지 언급하게 될 것이다. 결론적으로 방법론은 17개 사업별로 적지 않은 차이를 시현하고 있지만 대체로 '경제성 분석'과 '정책적 분석'으로 나누어 실시되었으며, 최종적으로 종합평가가 실시되었음을 미리 밝혀두고자 한다. 최종 종합평가에서는 소위 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)도 시도되었다.

구체적으로 제Ⅲ장은 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 제Ⅳ장은 수요?편익?비용 추정을 통해 경제성 분석 및 재무성 분석을 실시하는 방안을 제시하며, 제Ⅴ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하는 분석을 다루고, 제Ⅵ장은 다중기준분석을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하게 된다.

제Ⅶ장은 예비타당성 조사와 타당성 조사의 연계방안에 대한 기초적인 논의를 담고 있다. 예비타당성 조사와 타당성 조사는 유사한 점이 많기 때문에 잘못하면 양자가 불필요한 중복 조사가 될 위험이 없지 않다. 따라서 양 조사의 방법론을 차별화하고 조사의 초점을 달리함으로써, 양 조사의 특성을 각각 살려나가는 방안을 모색하는 것도 중요한 과제이다. 예비타당성 조사와 타당성 조사의 분석 표준지침을 연계시키고 양 조사간의 피이드백(feedback) 시스템을 개발하는 문제 등이 중점적으로 논의될 것이다.

마지막에 첨부하는 부록에서는 금년도 17개 개별사업의 예비타당성 조사결과를 간략히 요약, 정리하고 있다. 앞에서 제시되었던 방법론에 의한 조사결과가 어떻게 나타났는지를 구체적 사업에 대한 응용 사례로부터 직접 확인함으로써 양자를 상호 비교할 수 있을 것이다. 부록을 보고서에 추가하는 이유는 제Ⅶ장에서 다루는 예비타당성 조사와 타당성 조사의 연계방안 모색과도 무관하지 않다. 즉 금번 실시된 예비타당성 조사의 결과는 향후 본 타당성 조사의 결과와 비교되어야 할 것인 바, 17개 사업에 대한 예비 조사 결과를 한꺼번에 요약, 정리하게 됨으로써 예비 조사의 결과와 본 타당성 조사의 결과를 어떻게 비교할 것인지 방법론을 찾는데 도움이 될 것으로 기대하고 있다.
영문요약
Ⅰ. Introduction

Ⅱ. Overview of Pre-feasibility Study

 1. The Need and Purpose of Pre-feasibility Study
 2. The Details and Structure of Pre-feasibility Study
 3. Pre-feasibility and Feasibility Study Systems in Developed Countries

Ⅲ. Overview of Project and Basic Data Analysis

 1. Project Overview
 2. Basic Data Analysis
 3. Issues of Study

Ⅳ. Economic Analysis

 1. Demand Forecast
 2. Benefit Estimation
 3. Cost Analysis
 4. Economic Feasibility Assessment
 5. Financial Feasibility Assessment

Ⅴ. Policy Analysis

 1. Analysis of Project Impact on Regional Economy
 2. Evaluation of Regional Underdevelopment to Analyze Balanced Regional Development
 3. Evaluation of Possibility of Financing
 4. Environmental, National Defense, East-West harmony Issues Analysis
 5. Evaluation of Willingness and Preference for Project Implementation

Ⅵ. Comprehensive Evaluation: Analytic Hierarchy Process (AHP) Technique

Ⅶ. Linking Pre-feasibility Study with Feasibility Study

 1. Relationship with Feasibility Study
 2. Limitations of Pre-feasibility Study
 3. Linking Pre-feasibility Study with Standard Guidelines for Feasibility Study
목차
제Ⅰ장 서 론


제Ⅱ장 예비타당성 조사의 추진 개요

 제1절 예비타당성 조사의 목적과 필요성

  가. 면밀한 사전검토의 필요성
  나. 기존 타당성 조사의 문제점
  다. 예비타당성 조사의 의의

 제2절 예비타당성 조사의 추진경위 및 체계

  가. 추진경위
  나. 추진체계

 제3절 선진국의 예비타당성 및 타당성 조사제도

  가. 세계은행의 예비타당성 조사(Pre-Feasibility Study)
  나. 선진국의 예비타당성 및 타당성 조사


제Ⅲ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

 제1절 사업의 개요

 제2절 기초자료 분석

 제3절 조사의 쟁점 부각


제Ⅳ장 경제성 분석

 제1절 수요 추정

  가. 교통부문 사업
  나. 기타 사업

 제2절 편익 추정

  가. 교통부문 사업
  나. 기타 사업

 제3절 비용 분석

  가. 교통부문 사업
  나. 기타 사업

 제4절 경제적 타당성(Economic Feasibility) 평가

  가. 분석기법
  나. 사회적 할인율 설정
  다. 유지관리비 및 잔존가치 처리
  라. 세금 등 이전지출 처리
  마. 예비비 고려
  바. 분석기준일, 분석기간 등 기타
  사. 민감도 분석

 제5절 재무적 타당성(Financial Feasibility) 평가


제Ⅴ장 정책적 분석

 제1절 지역경제 파급효과 분석

  가. 예비 조사의 MRIO 모형 개요
  나. MRIO 모형의 제약 및 유용성

 제2절 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가

  가. 지역낙후도 지표 산정방법
  나. 향후의 과제

 제3절 재원조달 가능성 평가

 제4절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

  가. 환경성
  나. 남북교류 활성화 및 국방 문제
  다. 기타

 제5절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


제Ⅵ장 종합평가 : 다중기준분석


제Ⅶ장 예비타당성 조사와 타당성 조사의 연계

 제1절 타당성 조사와의 관계

 제2절 예비타당성 조사의 한계

  가. 불완전한 사업계획
  나. 기존자료에 의존
  다. 최종결정의 참고자료

 제3절 예비타당성 및 타당성 조사 표준지침의 연계


부록: 1999년도 17개 사업에 대한 예비타당성 조사결과 요약

참고문헌
관련 자료 ( 9 )
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공공누리

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