취약계층 보호정책의 방향과 과제 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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연구보고서 취약계층 보호정책의 방향과 과제 2004.04.30

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Series No. 2004-01

연구보고서 취약계층 보호정책의 방향과 과제 #복지정책 #빈곤, 소득 재분배

2004.04.30

  • KDI
    유경준
  • KDI
    심상달
  • KDI
    한정화
  • KDI
    황덕순
  • KDI
    윤유석
  • KDI
    이혜훈
  • KDI
    김대일
  • KDI
    이종훈
국문요약

1. 복지정책의 방향 연구



우리나라의 소득분배수준(소득불평등도와 빈곤율)은 외국에 비해 양호한 편인 것으로 알려져 왔으나, 제2장의 분석을 통해 나타난 현황은 우리나라의 소득불평등도와 빈곤율이 외환위기 전후로 상당히 상승하여 OECD 국가 중 양호하지 않은 그룹에 속하고 있는 것으로 나타나고 있다.

국제비교를 위하여 소득정의와 가구원수 통제를 국제기준에 맞추고, 소득불평등도와 빈곤율을 추정한 결과를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 소득불평등도의 경우 정부로부터 공적이전(국민연금·기초생활보장급여 등)을 수령하고 정부에 조세를 납부한 후의 소득인 가처분소득(disposable income)을 기준으로 할 때 우리나라의 소득불평등도는 외환위기 전후 급격히 상승하여 2000년에는 지니계수가 0.358로 OECD 국가들 가운데 높은 수준으로 나타나고 있다. 또한 공적이전 수령 및 조세납부 以前의 소득인 시장소득(market income)을 기준으로 할 때 지니계수는 2000년에 0.374로 OECD 국가들 가운데 중간 정도에 속하고 있는 것으로 파악되었다.

두 번째로, 전체가구 중위소득의 50%이하 소득을 얻는 가구의 비율로 정의한 가처분소득 기준의 상대적 빈곤율도 외환위기 이후 크게 증가하여 2000년에 17%로 소득불평등도와 마찬가지로 높은 상대적 빈곤율을 보이고 있다.

세 번째로, 국민기초생활보장법상의 최저생계비를 빈곤선으로 하여 계산한 절대빈곤율의 경우도 1996년의 5% 중반에서 2000년에는 10.1%로 약 두 배 정도 증가한 것으로 나타나고 있다.

이에 따라 절대빈곤선의 120%에 해당하는 차상위계층을 포함하는 취약계층의 비율 또한 1996년에서 2000년 사이에 두 배 정도 증가하여 2000년에는 전체가구의 15%에 이르고 있다.

이러한 소득분배와 빈곤의 악화원인은 주로 고령화의 진전에 따른 독신가구(노인단독가구 등)의 증가, 1990년대 초반 이후의 개방화 및 기술진보에 따른 학력별(기능별) 임금격차의 확대, 외환위기 이후의 실직자 및 무직자의 증가 등 주로 구조적인 요인에 기인한 것으로 파악된다.

한편, 정부의 재정정책(조세와 이전지출)에 의한 소득불평등도의 개선 정도를 파악하기 위하여 시장소득 불평등도에서 가처분소득 불평등도가 감소한 비율을 살펴보면 OECD국가들의 경우는 평균 41.6%의 감소를 보이나 우리나라는 약 5%의 감소에 그치고 있다.

위와 같이 상대적으로 양호하지 못한 소득재분배 메커니즘은 다양한 요인에 기인하나 주로 공적이전제도 가운데 잠재적으로 가장 큰 소득재분배 효과(특히 근로세대와 은퇴세대 사이의 소득재분배 효과)를 발휘할 국민연금제도에서는 연금수급권자가 발생하지 않고 있기 때문인 것으로 파악된다.

또한 개인소득세의 누진성은 외국에 비해 낮지 않으나, 조세와 사회보험료를 포함한 국민부담의 절대금액이 외국에 비해 작아 세입측면의 소득재분배 기능은 원천적인 한계를 가지며, 자영업자들의 소득파악률이 낮아 세부담의 수평적 형평성이 저해되고 있다.

이러한 분석을 바탕으로 향후 복지정책방향을 고려해 보면 다음과 같다. 먼저, 향후 공적이전이 확대되고 이에 따라 국민부담도 높아지면서 우리나라의 소득재분배 메커니즘은 강화될 전망이므로 이전지출 확대에 대해서는 신중히 고려할 필요가 있다고 판단된다. 즉, 2008년 이후 국민연금이 본격적으로 지급될 예정이고, 그 외에 국민기초생활보장제도·건강보험·고용보험 등의 급여범위도 확대되는 추세이며, 이에 맞추어 정부는 국민연금보험료·건강보험료 등의 사회보험료를 지속적으로 인상시킬 계획으로 있다. 이는 기업의 인건비 부담을 증가시킬 것으로 전망되며, 이러한 공적이전의 확대와 국민부담의 증가는 근로의욕과 투자의욕에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 있다. 일례로 많은 선진국에서 시장소득의 불평등도가 매우 높은 것은 공적이전에 의존하여 생활하는 사람들(실업자·조기은퇴자 등)의 비중이 높기 때문이다.

두 번째로, 소득재분배 메커니즘이 강화되더라도 구조적 요인으로 인한 소득분배 악화는 계속 진행될 가능성이 높은 측면도 고려되어야 한다. 이는 앞에서 지적한 외환위기 전후의 소득분배악화 요인이 어느 정도 계속 작용할 것으로 여겨지기 때문이다. 이는 대부분의 외국의 경우에도 1980년대 후반 이후 한국과 유사한 원인에 의해 소득불평등도가 상승되었기 때문이며, 앞으로도 이러한 과정이 계속 진행될 것으로 여겨지기 때문이다.

따라서 현 시점에서 복지정책의 방향은 단기적인 소득불평등도의 개선을 추진하기보다는 취약계층 보호를 위하여 빈곤의 해소에 초점을 맞추어 중장기적인 분배정책을 수립할 필요가 있다.

이는 사회적 통합 차원에서 전반적인 소득불평등의 심화보다는 빈곤의 확산이 더 심각한 사회적 문제로 여겨질 수 있고, 빈곤의 해소를 위한 정책으로 빈곤율을 줄이고 그를 통해 전체의 소득불평등도를 줄이는 것이 양자의 문제를 해결하는 데 효과적이라 여겨질 수 있기 때문이다.

빈곤율과 소득불평등도를 동시에 줄이고 취약계층을 보호하기 위한 가장 기본적인 방법은 양질의 일자리 창출에 있다.

따라서 시장메커니즘의 활성화를 통해 경제의 효율성을 제고함으로써 근로능력이 있는 사람들이 쉽게 일자리를 찾을 수 있는 여건을 조성할 필요가 있다. 또한 근로능력이 없는 사람들에 대해서는 공적이전을 강화할 필요가 있으며, 이를 위해서는 공적이전이 빈곤층에 효율적으로 집중될 수 있도록 제도변화(근로연계 복지정책의 강화와 근로의욕 고취 및 자영업주 등의 소득파악률 제고를 통한 확대된 EITC의 조기 실행)를 추구해야 할 것이다.

2. 빈곤의 정의와 규모



제3장에서는 소득과 소비지출을 기준으로 빈곤을 정의하여 빈곤의 규모와 결정요인, 그리고 빈곤 탈출률 및 진입률을 비교·분석하였다.

기존의 소득분포 연구에서는 일반적으로 가구소득에 빈곤선을 적용하여 빈곤을 정의하고 있으나, 소득에서 일시적 요인(temporary com- ponents)과 연령효과(age effect in earnings) 등의 비중이 높을 경우, 소득을 기준으로 한 빈곤은 측정시점에 크게 의존하게 되는 문제점이 존재한다.

제3장의 분석결과에 의하면 소득의 일시적 요인이 상당한 규모에 이를 뿐 아니라 일시적 요인에 의한 변동성(income variability)도 최근 증가하는 양상을 보이고 있기 때문에, 소득분포가 경제주체의 효용이라는 개념에 직접적으로 연계되는 분배의 불평등성을 분석하는 데 한계가 있음을 알 수 있다.

특히 빈곤에 있어서 그 지속성(persistency)이 매우 중요함을 감안할 때, 정확한 의미에서의 빈곤은 소득 자체를 기준으로 하여 정의되는 것보다 소득의 항상적 요인(permanent component)을 기준으로 하여 정의되는 것이 타당하다고 판단된다. 항상소득가설(permanent income hypo- thesis)에 의하면 소득의 항상적 요인은 가구의 소비지출(consumption)에 일대일로 반영되어 있으므로, 소비지출을 기준으로 빈곤을 정의할 경우 빈곤의 지속성에 대한 보다 명확한 이해가 가능하다.

다만 소비지출을 빈곤의 기준으로 활용하는 것은 빈곤의 규모, 빈곤 가구의 특성 등을 분석하는 학문적 연구 또는 정책자료의 구축에 국한되어야 한다는 점을 명심하여야 한다. 왜냐하면 빈곤대책을 시행함에 있어서 그 대상인 빈곤가구를 소비지출에 준하여 선정할 경우, 역선택(adverse selection)의 문제가 발생할 가능성이 높기 때문이다. 예를 들어, 빈곤가구에 소득보조금이 지급될 경우, 보조금을 수급할 목적으로 지출을 인위적으로 억제하여 빈곤가구로 선정되려는 유인이 발생할 수 있기 때문이다. 물론 빈곤대책의 대상을 선정함에 있어 소득을 기준으로 하여도 유사한 역선택이 있을 수 있으나, 이러한 역선택의 심각성은 소비지출을 기준으로 빈곤가구를 선정할 때 더 클 것으로 판단된다. 따라서 소비지출에 준하여 빈곤을 정의하는 목적은 우리나라에서 지속성을 갖는 빈곤의 규모, 빈곤가구의 특성 및 빈곤의 동태적 특성을 보다 명확하게 추정하여, 효과적인 정책대응수단에 대한 시사점을 얻고자 함이며, 본 연구의 결과를 통해 소비지출이 빈곤가구의 선정기준으로 되어야 함을 주장하고자 하는 것은 아님에 유념할 필요가 있다.

이와 같이 소득과 소비지출을 비교한 결과에 의하면, 첫째 소비지출에 근거한 빈곤율이 더 낮게 추정되고 있다. 이는 항상적 요인을 보다 밀접하게 반영하고 있는 소비지출의 분포가 일시적 요인까지 포함한 소득의 분포보다 좁기 때문에 발생한 결과이다. 둘째, 소득으로 정의된 빈곤율은 임금근로자보다 자영업자에게서 더 높게 나타나고 있으나, 소비지출로 정의된 빈곤에서는 오히려 임금근로자의 빈곤율이 더 높게 나타나고 있다. 이는 자영업자의 소득이 임금근로자에 비해 일시적 변동성이 높음을 반영한 결과이며, 궁극적으로 효용에 직결되는 항상소득이라는 측면에서는 자영업자의 소득이 임금근로자에 비해 더 높음을 의미하는 것으로 판단된다.

한편, 빈곤율은 가구주가 여성인 경우와 학력이 낮은 경우 등에서 높게 추정되어 빈곤이 노동시장 성과와 밀접한 관계를 가지고 있음을 시사한다. 가구원 내 취업자의 비중은 빈곤의 가장 중요한 결정요인의 하나로 작용하고 있는데, 특히 항상적 요인을 기준으로 하여 빈곤을 정의할 경우 가구주가 실직하더라도 다른 가구원이 취업할 수 있다면 비록 소득이 일시적으로 감소하더라도 소비지출은 큰 변동을 보이지 않는 것으로 밝혀졌다. 즉, 항상적 요인에 의해 정의된 빈곤에는 빠지지 않는다는 의미이다. 이와 같은 결과는 빈곤에 대한 최선의 정책이 노동시장에서의 취업률 제고라는 메커니즘을 통해 시행되어야 함을 시사하고 있다.

노동시장 성과제고를 통한 빈곤정책은 빈곤의 지속성 또는 빈곤의 함정효과가 상당히 클 수 있다는 결과에 의해서도 그 필요성이 강조된다. 실제 소득의 변동성을 통해 빈곤 탈출률을 추정할 경우, 빈곤가구가 빈곤으로부터 탈출할 확률은 60%를 넘는 것으로 추정되고 있어 빈곤의 함정효과는 크지 않은 것처럼 보이지만, 이러한 결과는 소득의 일시적 변동성을 반영하는 결과에 불과한 것으로 추정된다. 항상적 요인에 더 밀접히 연계된 소비지출로 빈곤을 정의할 경우 빈곤 탈출률은 50% 미만으로 하락할 뿐 아니라, 소득의 항상적 요인을 기준으로 한 계량모형에서는 빈곤 탈출률이 30% 미만으로 하락하는 결과를 얻을 수 있었다.

그러나 빈곤에서 탈출한다고 하여도 대부분의 탈출 가구가 차상위 빈곤층으로 진입하고 있어 실제 차상위 빈곤층 이상으로 탈출하는 경우는 전체의 6%에 불과한 것으로 추정되었다. 차상위 빈곤층의 경우 빈곤층과 다소의 소득 차이만 존재할 뿐 그 구성이나 결정요인 측면에서는 실질적으로 빈곤층과 크게 다르지 않기 때문에, 이러한 빈곤 탈출률의 추정결과는 우리나라에서 일단 빈곤에 진입할 경우 그 지속성(함정효과)이 상당히 심각할 수 있음을 반영하고 있다고 판단된다. 이와 같이 빈곤의 함정효과가 클 수 있다는 점은 노동시장에서의 성과제고를 통한 근본적인 빈곤정책의 중요성을 다시 한 번 확인시켜 주고 있다고 판단된다.

3. 외국의 근로연계 복지정책 평가와 한국의 근로연계 복지정책 발전방안



제4장에서는 국제적인 근로연계 복지정책의 흐름을 살펴보고, 한국의 근로연계 복지정책인 자활사업과 저소득 취약계층을 대상으로 한 일자리 창출정책의 개선방안을 모색하였다.

첫 번째로, 서구의 근로연계 복지정책의 개념을 정리하고, 서구에서의 근로연계 복지정책의 확산과정과 정당화, 거시경제 및 노동시장정책과 관련된 주요 쟁점, 근로연계 복지정책의 유형화에 대해서 살펴보았다. 본 연구에서 근로연계 복지정책은 ‘근로능력이 있는 공공부조 수급자에게 근로 관련 활동에 대한 참여를 의무화’하는 정책으로 정의되었다. 1960년대에 미국에서 처음 등장한 근로연계 복지정책은 1980년대 이후 본격적으로 확대되기 시작하였으며 1996년도에 ‘개인의 책임 및 근로기회 재조정법(PRWORA)’의 도입으로 정점에 이르렀다. 1990년대 이후에는 유럽지역에서도 본격적으로 확대되었다. 그러나 미국과 유럽에서 근로연계 복지정책이 확산된 배경과 정책대상, 전략에는 차이가 있다. 미국의 경우 시장을 중시하는 신자유주의의 확산 및 노동시장 참여를 중시하는 미국 복지국가의 전통, 기존의 복지제도에 대한 부정적인 정서의 확산 등이 중요했다. 반면 유럽의 경우 고실업에 따른 실업부조 지출의 증가, 적극적 노동시장정책의 확산 및 미국에서의 근로연계 복지정책의 강화로부터 영향을 받은 것으로 판단된다.

정책대상도 미국은 AFDC를 수급하는 자녀가 있는 여자가구주인 반면, 유럽은 실업부조 수급자라는 점에서 다르다. 추진전략 차원에서도 미국은 노동시장에서의 취업을 중시하는 반면, 유럽은 나라에 따라 다르지만 취업을 지원할 수 있는 훈련 등 포괄적인 접근을 강조하는 경향이 있다.

근로연계 복지정책에서 가장 큰 쟁점은 근로 관련 활동에 대한 참여를 ‘강제’하는 것을 어떻게 정당화할 수 있는가이다. 여러 가지 논의들이 검토되었지만, 본 연구에서는 민주적 시민권의 강화라는 차원에서 이를 정당화하는 것이 가능하다는 견해를 제시하였다.

거시경제정책 및 노동시장정책과 관련된 쟁점은 크게 세 가지로 나누어 살펴보았다. 첫째는 노동시장에서 공급측면이나 수요측면 가운데 어떤 것을 중시하는가의 차이이다. 둘째는 근로연계 복지정책이 복지 수혜자를 빈곤으로부터 탈출시키는 데 얼마나 기여했느냐이다. 셋째는 노동시장에서의 취업을 강조하는 입장과 직업훈련에 초점을 맞춘 통합적 입장 사이의 차이이다.

두 번째로, 한국에서의 근로연계 복지정책과 관련된 정책들의 발전과정 및 현황에 대해 살펴보았다. 우선 자활사업과 관련해서 국민기초생활보장제도의 도입과 함께 근로연계 복지정책의 성격을 갖는 자활사업이 도입되었지만, 한국의 공공부조 발전과정의 연장선상에서 자활사업의 성격과 의의를 이해할 필요가 있다. 국민기초생활보장제도의 도입 이전에는 근로능력이 있는 가구원이 포함된 가구에는 현금급여를 지원하지 않았지만, 국민기초생활보장제도의 도입과 함께 이들 가구에 현금급여를 지원하게 되면서 자활사업이 도입되었다. 따라서 한국에서는 서구와 달리 근로연계 복지로서의 자활사업이 복지의 확장이라는 의미를 갖기 때문에 강제성이라는 측면을 강조하기보다는 자활사업의 성격에 대한 사회적 합의를 모아 나가고 프로그램의 개선방안에 초점을 맞추는 것이 바람직하다. 또한 공공부조와 직접 연계된 것은 아니지만 실업부조가 없는 한국의 상황에서 저소득층을 대상으로 제공된 공공근로사업을 한국형 근로연계 복지로 볼 수 있다는 맥락에서 공공근로사업을 평가하고, 이의 연장선상에서 새롭게 논의되고 있는 사회적 일자리 창출사업에 대해서 살펴보았다.

세 번째로, 한국의 근로연계 복지정책의 개선방안을 제시하였다. 우선 자활사업의 경우 현재 보건복지부와 노동부로 이원화되어 운영되기 때문에 정책의 목표와 전략을 둘러싸고 드러나는 두 부처의 차이를 해소하는 것이 필요하다. 또한, 취업대상자와 비취업대상자로 구분하여 운영되는 전달체계를 통합하고, 사례관리를 통해 자활대상자 각각에게 적합한 프로그램이 제공될 수 있는 체계로 개편해야 한다. 현재 근로능력이 있고 근로할 수 있는 여건에 있는 수급자의 노동시장 취업률이 3/4을 넘기 때문에 수급자들의 근로의욕이 낮다고 보기는 어렵지만 이러한 상황을 유지할 수 있도록 근로에 대한 유인을 강화하는 방안을 마련하는 것이 바람직하다. 노동시장에서의 취약계층에 대한 정책으로 제시되고 있는 사회적 일자리 창출정책의 경우 취약계층에게 단기적으로 제공되는 일자리만을 의미하는 것이 아니라 장기적으로 안정적인 일자리로 발전시켜 나갈 수 있는 정책이 필요하다. 이를 위해 중장기적인 사회구조의 변동에 따른 사회적 서비스의 발전 및 그에 따른 한국 복지국가체계의 발전방향과 연계하는 것, 사회적 기업의 육성을 통해서 괜찮은 일자리로서 사회적 일자리 창출을 추진하는 것, 전체 고용정책과 사회적 일자리 창출정책의 적합성을 제고하는 것이 기본방향으로 설정될 수 있다.

4. 취약계층 보호를 위한 고용보험제도 개선방향



제5장에서는 취약계층 보호를 위하여 이와 관련된 고용보험 내의 여러 제도를 평가하고 그를 근거로 개선방향을 서술하였다.

많은 경우, 저소득의 근본적인 원인이 실업이므로 실업대책의 근간이 되고 있는 고용보험의 역할은 취약계층 보호에 있어 실로 중요한 정책수단이 된다. 더구나 우리나라의 고용보험은 실업급여만을 지급하는 단순 실업보험의 성격이 아니라, 직업소개, 임금보조, 직업훈련 등 소위 ‘적극적 노동시장정책(active labor market policy)’ 차원의 다양한 사업을 추진할 수 있도록 설계되어 있기 때문에, 취약계층을 위한 다양한 실업대책을 고용보험 틀 안에서 강구할 수 있다는 기대가 가능하다.

현행 고용보험사업이 취약계층 보호에 얼마나 효과적인가를 평가하기 위해서 두 가지 접근이 필요하다. 첫째는 제도설계 측면에서 볼 때, 취약계층에 대한 상대적 보호기능이 얼마나 고려되었는가를 평가할 수 있다. 둘째로는 실제 제도운영과정에서 취약계층이 충분히 수혜를 받고 있는지를 살펴볼 필요가 있다. 이를 위해서는 개인별 자료가 포함된 고용보험 D/B를 직접 사용한 통계분석이 시도되어야 한다. 그러나 자료에 접근할 수 없었으므로 부득이 자료 사용에 있어서 배타적 권리를 갖는 한국노동연구원 고용보험연구센터의 기존 연구결과를 정리하여 정책적 시사점을 도출하였다.

첫째, 실업급여 지급사업의 경우 고용보험이 도입된 이래 취약계층에 대한 배려가 꾸준히 강화되어 왔다. 우선, 구직급여 자격요건, 지급액, 지급기간 등에서 일반 피보험자에게 유리한 방향으로 제도개선이 이루어진 것은 결국 취약계층에 대한 상대적 배려가 더 강화된 것으로 평가할 수 있다. 취약계층은 상대적으로 직업단절의 경험이 빈번할 것이기 때문이다. 또 개인별 자료를 이용한 계량분석의 결과를 보면, 실업급여 수급자들은 실업탈출의 가능성이 낮은 사람들이었으며, 실업급여 수급이 구직활동에 도움을 주고, 급여 수급 소진 이후 재취업 확률이 급등하는 등의 ‘실업급여의 도덕적 해이’ 현상이 발생하지는 않는 것으로 나타났다. 한편, 조기 재취직수당의 수혜자는 상대적으로 우위의 노동력이 더 많았고, 취약계층에 대해서는 큰 도움이 되지 못하는 사업인 것으로 평가된다.

따라서 보다 많은 취약계층 근로자가 실업급여 수혜대상에 포함될 수 있도록, 단기근로자를 배려하는 방향으로 수급자격요건을 조정하여 취약근로계층의 실업급여 수급확률이 더 높아지도록 만들 필요가 있다. 그리고 실업급여 수급 때문에 실업탈출을 늦추는 사람들이 거의 없다면, 조기 재취직수당 수급자, 즉 조기에 실업탈출에 성공하는 사람들은 취약계층 근로자들이 전혀 아닐 것이므로, 조기 재취직수당을 폐지하고 저소득 장기실업자의 급여 지급기간을 더 늘려주는 데 사용하는 것이 나을 것으로 사료된다.

둘째, 고용안정사업도 고용보험 도입 이래 취약계층에 대한 배려가 강화되어 왔다. 한편, 고용안정사업의 핵심요체인 채용에 대한 임금보조(wage subsidy)의 효과에 대한 실증분석결과를 보면, 취약근로계층을 대상으로 실제 실업기간을 단축시키는 효과를 보이고 있으며, 여성, 고령자에 대한 임금보조는 이직확률을 줄이는 등 긍정적인 효과를 보이고 있으나, 경제적 순손실, 단기사용에만 그치는 등의 부작용을 막을 수 있는 제도적 개선조치가 필요하다.

이러한 부작용은 임금보조가 실업자들의 기대임금과 수요임금 간의 간극을 차별적으로 메워주기보다 이 간극을 일정액이라고 가정하고 획일적으로 운영하고 있기 때문이다. 따라서, 근로자(공급자)의 기대임금(reservation wage)과 기업(수요자)의 제시임금(offer wage) 간의 차이를 보조하되, 이 액수가 작은 결합(match)부터 선정하여 지급할 필요가 있다. 일종의 경매(bidding) 형식으로 임금보조 쿠폰을 파는 것이다. 이럴 경우, 기업은 가능한 한 제시(수요)임금을 높게 보고하려 할 것이고, 근로자는 기대임금을 가능한 한 낮게 보고할 것이기 때문에, 기업의 기만행위와 근로자의 도덕적 해이가 나타날 가능성이 크게 낮아질 것이다.

셋째, 고용보험의 직업능력개발사업은 규모를 줄여 나가야 하는 제조업 기능사 양성훈련에 장기적인 구조조정계획 없이 여전히 많은 재원을 투입하고 있는 반면에, 정작 수요가 늘어나는 취약계층 고용촉진훈련을 위해서는 재정을 투입하지 못하고 있으며, 실업자 재취직훈련은 훈련 후 취업으로 잘 연결되지 못함에도 불구하고 별다른 제도개선방안이 강구되지 못하고 있고, 중소기업의 재직근로자 훈련의 참여가 미흡한데도 이에 대한 뚜렷한 대책을 강구하지 못하고 있다.

따라서 과거 제조업 생산직 양성훈련 중심에서 취약계층 훈련을 대폭 강화하는 방향으로 공공훈련에 대한 대대적인 구조조정이 있어야 할 것이다. 또한 현장수요에 맞는 훈련으로 실업자 훈련의 효율성을 높이고, 중소기업의 재직근로자 향상훈련 참여를 촉진하기 위해, 기업이나 사업자단체가 직접 참여하여 훈련을 주도하는 방식으로 직업훈련시스템을 전환할 필요가 있다. 그리고 고용보험의 재정지원 원칙도 이러한 맥락에서 재조정될 필요가 있다. 구체적인 방향으로, ‘업종별 특성화와 지역성 강화’가 동시에 추구되어야 하며, 업종단체와 지역 상공회의소 간의 연대가 요구된다.


5. 취약계층 보호를 위한 건강보험제도 개선방향



제6장에서는 취약계층의 의료보장제도 개선을 위한 논리적인 근거, 바람직한 취약계층 의료보장제도가 갖추어야 할 요건 등을 살펴보고, 이에 근거하여 현행 제도의 문제점을 평가한 뒤, 향후 취약계층 의료보장제도의 개선을 위해 필요한 정책과제를 제시하였다.

의료보장제도는 기본적으로 형평성과 효율성을 동시에 충족해야 하는데, 형평성이라 함은 필요에 따라 의료서비스를 이용하고 능력에 따라 의료비를 부담할 때 형평성이 달성되는 것으로 전제하였다. 효율성이란 통상적으로 최소의 투입으로 최대의 산출을 도모하는 것인데, 효율성에 관한 논의는 보건의료분야에서는 크게 두 가지 흐름이 주종을 이루고 있다. 즉, 의료서비스 산출에 필요한 투입요소들 간의 최적결합을 모색하는 다분히 기술적인 논의와, 보건의료시장의 정보의 불완전성 및 비대칭성에 기인하는 도덕적 해이를 견제하는 방안을 모색하는 논의이다. 본 연구에서는 취약계층의 의료보장제도에 논의를 집중하기 위하여 전자에 대한 논의는 지양하고 후자를 중심으로 효율성의 문제를 다루었다. 특히 취약계층 의료보장에 있어서 중요한 역할을 하는 소비자의 도도덕적 해이 문제를 효율성의 관점에서 다루었다.

분석결과 우리나라의 경우 의료이용의 형평성은 달성하고 있지만 의료비부담의 형평성은 충족하지 못하며, 효율성 측면에서는 도덕적 해이를 견제하기 위한 부가장치들이 필요한 것으로 나타났다.

전술한 바와 같이 보건의료분야의 형평성이란 필요에 따라 이용하고 능력에 따라 부담하는 것, 즉 의료이용의 형평성과 의료비부담의 형평성을 동시에 충족할 때 달성되는 것인바, 우리나라와 같이 전자는 충족하되 후자는 충족하지 않는 경우에는 진정한 형평성이 달성된 것으로 보기 어렵다. 따라서 진정한 형평성의 달성을 위해서는 취약계층의 의료비부담 경감이 필수적이라는 결론에 도달하였다.

이뿐만 아니라 형평성 제고는 효율성의 제고와 동시에 추구되어야만 본래의 취지를 달성할 수 있음도 살펴보았다. 즉, 취약계층을 위한 의료보장제도의 개선방향은, 첫째 빈곤층 및 차상위 계층의 실질적인 의료비부담을 대폭적으로 경감하고, 둘째 취약계층의 의료접근성을 제한하지 않는 범위 내에서의 도덕적 해이를 최대한 견제하는 것임을 살펴보았다. 이와 같은 정책방향의 타당성은 우리나라의 현행 제도인 의료급여제도의 문제점 분석결과 및 외국의 유사사례 분석결과와도 일치함을 보였다.

의료급여제도의 경우 소득기준으로 빈곤층에 해당되면서도 실질적인 본인부담이 과중한 계층이 전체 빈곤층의 83%에 해당되고 차상위계층은 전원이 실질적인 본인부담 때문에 질병발생시 가계파탄의 위험에 노출되어 있음을 살펴보았다. 그러나 한편으로는 소득기준으로 볼 때 차이가 없으나 본인부담에는 엄청난 격차가 있는 1종 수급자와 2종 수급자 간의 1인당 수진율이 74%의 격차를 보이고 있음을 통해 의료급여제도의 도덕적 해이에 대한 견제장치의 필요성이 절실함을 지적하였다. 의료급여재정지출의 증가가 최근 연평균 30%를 상회하고 있다는 점, 노인수급자의 비중이 6년 사이에 두 배로 증가했다는 점, 일반적으로 의료서비스 이용에 있어서 노인인구가 비노인인구보다 도덕적 해이 가능성이 높다는 점 등을 감안하면 효과적인 도덕적 해이장치를 마련하지 못할 경우 의료급여비 지출은 수급자를 확대하지 않더라도 조만간 우리 사회가 감당할 수 있는 범위를 넘어설 것으로 예상된다.

본 연구에서 이와 같은 방향으로의 전환을 위해 제시한 정책과제를 요약하면 다음과 같다. 의료급여제도의 수급자를 모든 빈곤층과 차상위계층으로 확대하되 민간의료시설을 이용할 경우에는 차등급여를 적용함으로써 재정지출을 억제한다는 것이다. 물론 이러한 차등급여 적용은 공공의료시설 및 인력의 확충을 통해 농어촌 지역 및 도서 지역의 공공의료시설에 대한 지리적 접근성을 제고하는 방안과 동시에 병행되어야 함을 적시하였다. 그 외에도 소득기준으로는 빈곤층이 아님에도 불구하고 정책적 배려에 의해 현재 의료급여의 수급자로 선정되어 있는 계층은 의료급여수급자에서 제외하는 한편 소득기준으로는 빈곤층이 아니지만 고액의 난치성질환 발생으로 의료비부담이 가중한 가구의 부담을 경감해주기 위해 고소득층을 제외한 모든 계층에 대해 소득등급별로 차등화된 본인부담 상한제를 도입하는 방안을 제시하였다. 그 외 외국사례의 분석을 통해 도덕적 해이 견제에 효과를 보이는 것으로 분석되는 지불제도 개선과 함께 취약계층에 대한 예방서비스의 확충을 정책과제로 제시하였다.


6. 취약계층 보호를 위한 개인 기부문화의 활성화 방안



제7장에서는 ‘개인이 지속적으로 기부에 참여’하는 기부문화 조성에 초점을 두었으며, 현재의 기부환경과 모집시스템에 대한 평가와 검증을 토대로 기부환경 개선을 위한 방향과 정책적 제언을 제시하였다.

정부는 2004년 전체 예산의 10.3%를 사회복지분야에 편성했지만 현장이 필요로 하고 요구하는 복지활동비를 충족시키기에는 역부족이었다. 이러한 상황에서 일반인들 사이에서 자발적으로 일어나고 있는 ‘1% 나눔운동’, ‘사랑의 집짓기운동’, ‘사랑의 줄잇기운동’, ‘부스러기 나눔운동’ 등 사회복지분야에 대한 민간인들의 참여는 사회에 긍정적인 역할을 하고 있다. 또한 자신의 금품과 시간, 노동력을 자발적으로 내어놓는 기부는 경제시스템과 성장잠재력을 훼손하지 않는 범위에서 부를 분배하고 일자리를 창출하는 효과가 있기 때문에 분배개선과 취약계층 보호를 핵심정책의 하나로 내세운 참여정부에 실질적인 정책대안이 될 수 있을 것이다.

따라서 본 연구에서는 민간복지활동의 전체적인 틀 안에서 기부활성화 방안을 살펴보았으며, 자원봉사를 광의의 기부개념에 포함시켜 기부로 충족되지 못하는 복지서비스 활동을 보완하였다. 또한 기부도 정기적인 기부를 전제하여 기부금의 수량적 증가보다는 장기적이고 지속적인 민간복지활동을 할 수 있는 기부의 흐름과 연결매체의 역할, 모금환경을 살펴보았다.

현재 국내의 기부금모집은 민간단체의 개별모금과 사회복지공동모금회의 공동모금을 통해 이루어지고 있는데, 기부현황을 살펴보면 고액의 기업기부에 상당히 의존하고 있고 비정기적인 성향이 강한 것으로 나타났으며, 자원봉사 역시 조금씩 늘어가고 있지만 선진국에 비해 아직 시작단계이고 활동형태도 비정기적인 경우가 많다. 따라서 본 연구에서는 ‘지속성’이라는 질적 성장을 감안하면서 장기적인 안목을 가지고 기부활성화 방안을 논하고 있다. 즉, 기부를 단순한 ‘모금행위’로 이해하지 않고 네트워크 형성을 통해 기부자와 후원대상자, 연결매체 간의 관계형성으로 이어지게 하여 지속적인 기부참여를 유도하는 것이 바람직할 것이다.

이러한 네트워크 민간복지경향은 서로를 연결하는 연결매체의 역할을 감당하는데, 국내의 경우 전문서비스형 연결매체에 치우쳐 있으므로, 앞으로는 개인과 취약계층을 연결하는 중간 연결자 기능을 더 강화시킬 필요가 있다. 전문적인 복지활동을 뒷받침할 모금전략보다는 개인과 단체의 금품과 시간, 재능을 복지현장에 연결하는 네트워크전략을 구사해야 한다는 것이다.

또한 연결매체에는 민간단체와 정부주도기관이 있는데, 사회복지공동모금회와 자원봉사센터는 정부주도모집기관에 해당하고 그 밖의 민간차원의 비영리자선단체는 민간단체에 해당한다. 미국의 모집기관이 민간단체 중심이라면 일본이나 국내는 정부주도형 모집기관의 영향력이 큰 편이다. 정부의 지원금이나 행정적 개입이 들어가는 국내의 관주도 모집기관들은 특별법규의 적용을 받아 가시적인 성과를 이뤄가고 있다. 반면 민간단체들은 법적·제도적 제한으로 인해 관주도 모집기관의 활동에 비해 다소 위축되어 있는 상황이다.

현재 ‘기부금품모집규제법(이하 규제법)’과 ‘사회복지공동모금회법(이하 공동모금회법)’ 등 기부와 관련된 법과 제도를 살펴보면, 규제법은 모금 전에 허가를 받게 함으로써 무분별한 모금활동을 규제하고 있고, 공동모금회법은 사회복지공동모금회의 존립이유와 운영방식을 규정하고 있다. 하지만 규제법은 허가절차가 복잡하고 비효율적이어서 많은 민간단체들이 무허가 상태에서 불법 모금을 하게 되는 불합리한 상황을 만들어내고 있다. 또한 사전규제가 까다로운 반면 사후감독기능은 허술해 모집된 기부금의 지출내역에 대한 실질적인 규제와 자료축적이 부재한 상태이다. 공동모금회는 공동모금과 공동배분을 주요 사업내용으로 하고 있는데, 모금성과에 비해 배분사업은 개인에 대한 단순생활보조금 지급수준에 그치고 있어 지원방식과 배분시스템 개발을 통한 전략적인 분배방안이 기대되고 있다. 즉, 민간단체와 정부주도형의 연결매체가 불평등하고 불합리한 모집환경에서 활동하고 있다는 문제점이 있다.

따라서 본 연구에서는 기부실태와 경향을 파악하고 현재 쟁점화되고 있는 사안들에 대해 KDI 경제정보센터에서 설문조사를 실시하였다. 그 결과, 구체적이고 실질적인 기부금 쓰임새를 제시하고 민간단체가 개인에게 접근할 수 있는 기회를 좀더 확대하고 평등하고 합리적인 기부환경을 만드는 것이 기부활성화에 기여할 것으로 보인다. 이를 위해서는 민간자선단체들의 활동을 위축시키는 사전허가제를 신고제로 대체하고 대신 사후감독을 강화하는 규제책을 마련해야 할 것이다. 또한 모집비용을 현재의 2% 미만에서 공동모금회 수준인 10% 미만으로 상향조정하고, 세금혜택에 있어서도 전액 세금혜택이 있는 공동모금회와 10% 한도로 제한되어 있는 민간단체 간의 세금혜택 차이를 좁힘으로써 민간 차원의 연결매체를 활성화시키고 관주도 조직과의 차별조건을 완화시킬 필요가 있다.

이러한 법적·제도적 개선을 통해 활기차고 자유로운 기부환경을 마련하고 그 위에 기부자와 연결매체, 취약계층 간의 활발한 교류와 관계형성을 통한 기부와 자원봉사가 이루어지도록 하는 방안이 모색되어야 할 것이다. 또한 기부는 꼭 ‘돈’으로 해야 한다는 통념에서 벗어나 개인의 시간과 재능은 물론 기관이나 기업의 시설, 장소 임대, 기술 전수 같은 다양한 유·무형의 기부들도 끌어내야 할 것이다.

기부는 민간복지활동의 일환이기 때문에 그 활성화는 민간복지활성화 측면에서 고려되어야 한다. 민간복지가 활성화되기 위해서는 연결매체 역할을 하는 민간자선복지단체들의 활동이 활성화되어야 한다. 하지만 이들 단체들이 기부금과 복지활동을 전유하기보다는 개인을 최대한 복지현장에 연결시키면서 기부와 자원봉사가 이루어지도록 하는 것이 필요하다. 상황에 따라서는 이웃을 돕고자 하는 개인에게 연결매체가 자금을 기부할 수도 있어야 한다. 단선적인 흐름이 아니라 네트워크를 통한 상호 긴밀한 협조와 역할분담을 통해 기부자원이 필요한 곳에 자유롭게 흘러갈 수 있다면 모금단체나 기관을 위한 기부가 아니라 이웃을 위한 기부가 이루어질 수 있을 것이다.

7. 취약계층 지원을 위한 기업의 사회공헌 활성화



제8장은 기업의 사회공헌 활성화를 위한 정책적 시사점을 얻기 위해 작성되었다. 기업의 사회공헌활동은 기업이 보유한 자원과 능력을 활용하여 비영리적인 분야에서 사회에 유익한 가치를 창출하고자 하는 활동이다. 기업의 사회공헌활동은 자선적 동기, 청지기적 동기 및 정치적 동기로 구분될 수 있다. 우리나라 기업의 사회공헌활동은 초창기에는 주로 자선적 동기가 중심이 되어 왔다. 기업가가 개인 차원에서 자신이 축적한 부를 사회에 환원하고자 하는 동기가 주로 작용했다. 고도성장과 산업화로 인해 소외계층이 증가함에 따라 이들을 위한 지원사업이 증가하게 되었다.

1980년대 후반 기업에 대한 사회적 비판이 증대하자 기업의 사회공헌활동의 중요성이 높아지기 시작했다. 이러한 현상은 기업이 사회를 위해 유익한 활동을 수행함으로써 기업에 대한 사회적 비판을 완화시키고, 기업의 사회적 이미지를 제고하고자 하는 동기와 연관되어 있었다. 따라서 이 시기 기업의 사회공헌활동은 시혜적 차원의 자선동기보다 정치적 동기가 다소 높게 작용하고 있었던 시기라고 볼 수 있다.

최근에 들어서는 사회에 유익하면서 기업에 장기적으로 도움을 줄 수 있는 전략적 차원의 사회공헌에 대한 관심도가 높아지고 있다. 즉, 사회공헌을 위한 지출을 비용의 개념에서 미래를 위한 투자로, 기업시민으로서 적극적 입장으로, 경영층 중심 활동에서 기업 내 구성원의 직접참여활동으로 변화시키고자 하는 움직임이 나타나고 있다.

1990년대 초반은 기업의 사회공헌활동이 본격적으로 시작된 시기라고 할 수 있다. 국내적으로 비자금 사건 등으로 기업의 사회적 책임에 대한 비판이 고조되고, 특히 기업의 규모가 커지고 활동영역이 확대되면서 사회복지체계에서 기업의 역할이 재조명되기 시작했다. 이와 같이 사회공헌활동이 증가되다가 IMF 경제위기를 맞아 기업의 사회공헌활동이 감소하게 되었다. 전경련이 1998년의 사회공헌활동 실태를 조사한 결과 1996년에 비해 31% 감소했다. 기업의 사회공헌활동 수준은 2000년에는 다시 증가하여 IMF 경제위기 이전 수준을 능가하게 되었다.

취약계층에 대한 사회공헌활동을 증가시키기 위한 방안은 다음과 같다. 첫째, 기업은 취약계층을 위한 기부활동에 대해 전략적으로 접근해야 한다. 취약계층이 늘어나게 되면 그만큼 기업을 둘러싼 사회환경이 열악해진다. 취약계층을 위한 지원사업이 사회적 투자(social investment)라는 인식을 갖도록 해야 한다. 정부의 경우 취약계층을 위한 기업의 기부문화가 활성화되어 이 결과물이 사회적으로 영향을 미칠 경우 정부가 직접 부담해야 할 사회복지 등의 부문이 줄어들 수 있기 때문에 기업의 기부 및 사회공헌활동을 정부의 대리역할로 인식하는 것이 중요하다. 이러한 관점에서 국가 및 지자체의 예산 수립과 집행과정에서 이를 반영하여야 하는데, 조세제도상 기부활동� 관련된 사항은 일관성을 유지해야 하며, 언론은 이러한 기업의 기부활동에 대해 적극적으로 홍보해야 한다.

둘째, 전략적 접근을 위해서는 기업 내부에 전담 인력 또는 조직을 배치하여 보다 전문성을 제고해야 한다. 1980년에 들어서 대부분의 미국 대기업들은 기업자선 관련 부서를 신설하여 지원활동을 공식적이면서도 체계적으로 관리하고 지원의 기준과 수준, 그리고 절차 등을 문서화하기 시작했다. 동시에 기업자선활동을 기업 최고경영진과 자문위원회가 함께 관리·감독함으로써 이전의 일회성 기부나 경영진의 사적인 감정에 의한 과시적 기부를 통제하게 되었다. 이들 기업에서는 전문성을 갖춘 사회공헌부서들이 기업의 전략적 자선활동을 기획하고 실행하는 역할을 맡는다. 또한 지원 후 기부금의 사용내역을 검토하여 예산의 효율적 집행을 가능하게 한다.

셋째, 사회복지분야 공헌활동에 임직원의 적극적 참여를 유도해야 한다. 이를 위해 기부의사 결정의 분권화와 자원봉사의 활성화가 필요하다. 외국의 예에서도 알 수 있듯이 임직원의 참여가 없는 금전적 지원 위주의 공헌활동은 대외적인 효과가 낮을 뿐 아니라 대내적으로도 얻을 수 있는 긍정적인 효과가 낮게 나타날 수 있다. 과거의 사회공헌활동은 금전적 지원 위주의 사회공헌활동이 주를 이루어 왔으나 이제는 직접적 참여에 의한 활동에 대한 사회적 인식이 높아지고 있으며, 참여 임직원의 만족도도 높게 나타나고 있다. 특히 임직원의 감성개발과 리더십 역량개발에도 긍정적 효과가 나타나고 있어서 기업 차원에서 이를 적극적으로 장려하고 지원하는 기업들도 나타나고 있다. 자원봉사 활성화 방안으로는 CEO의 직접적인 관심표명과 격려가 가장 효과적이다. 임직원들의 참여를 높일 수 있는 방법으로 개인기부와 기업기부를 연계시키는 매칭기프트(matching gift) 시스템의 도입을 활성화할 필요가 있다. 매칭기프트제는 기업에 속한 개인이 특정 복지단체에 기부를 하면 일정 범위 내에서 기업이 매칭을 하는 제도다.

넷째, 기업이 보유한 기술·정보·장비 등 비금전적 자원을 적극 활용하여야 한다. 과거에는 사회공헌활동에서 자사 제품이나 서비스 활용에 다소 소극적인 경향이 있었다. 그러나 기업이 사회공헌활동을 통하여 자사의 사업기반 강화와 수혜자의 효익을 동시에 증진시킬 수 있는 프로그램이 개발되면 기업의 참여도가 높아질 수 있다. 빈민들을 위한 지역개발에 기업의 프로젝트 관리능력이 활용될 수 있다. 또한 회사의 보유시설을 개방하거나 저렴한 가격으로 임대하는 방식을 통해 사회복지사업을 지원할 수도 있다.

다섯째, 우리나라 기업의 기부활동이 활성화되기 위해서는 기업들의 사회공헌재단들이 외부 공공자선기금재단과 연대하여 문제점을 개선해 나가고 효과적인 사업방향을 공동으로 모색하는 것이 바람직하다. 각 기업의 소유주나 경영인들이 참여하는 나눔의 프로그램으로부터 밑으로는 기업들의 사회공헌 전담부서 직원들의 모임에 이르기까지 다양한 만남의 장을 구축할 필요가 있다. 지역사회와 밀착된 사회복지프로그램의 개발이 필요하다. 즉, 지역의 필요에 적합한 프로그램을 개발하여 지원함으로써 지원효과를 높이고 지역사회에서 기업의 이미지를 제고해야 한다. 또한 지자체와 협력하여 지역사회의 취약계층에 대한 지원을 효과적으로 할 수 있는 방안의 마련이 필요하다.

영문요약

When the definition of income and the equivalence scale were applied just as it was in the LIS (Luxembourg Income Study), the adjusted disposable income inequality calculated by Gini coefficients in Korea was 0.358 for the year 2000. Compared to the 1996 figure of 0.298, the increase in income inequality has skyrocketed. In addition, theadjusted market income inequality increased from 0.302 in 1996 to 0.374 in 2000.
The big change in income inequality between the two periods was mainly due to 1) the increase of educational wage differentials fromglobalization and technical change, 2) the loss of job opportunities due to the economic crisis following 1998, 3) the decrease in the size of family members due to an aging population.  Therefore, disposable income inequality ranked at the high level, while market income inequality ranked at the mid level in 2000 among OECD countries.

International Comparison of Income Inequality (Gini Coefficients)

Country

Market Income(A)

Disposable Income(B)

Ratio:(B-A)/B*100

Ireland(1987)
Sweden(1987)
United Kingdom(1986)
United States(1986)
Switzerland(1982)
Germany(1984)
Australia(1985)
Canada(1987)
Netherlands(1987)
Norway(1979)
France(1984)
Finland(1987)
Italy(1986)
Luxembourg(1985)
Belgium(1988)
Average
Korea(1996)
Korea(2000)

0.461
0.439
0.428
0.411
0.407
0.395
0.391
0.374
0.348
0.335
0.417
0.379
0.361
0.280
0.273
0.380
0.302
0.374

0.328
0.218
0.303
0.335
0.309
0.249
0.292
0.283
0.256
0.223
0.298
0.209
0.306
0.237
0.232
0.272
0.298
0.358

40.5
101.4
41.3
22.7
31.7
58.6
33.9
32.2
35.9
50.2
39.9
81.3
18.0
18.1
17.7
41.6
1.3
4.5

Source: OECD (1995), Author's calculation: Korea

The relative poverty ratio (head count ratio), which is calculated as 40% of the medium income bracket of the disposable income was 7.6% in 1996 and 11.5% in 2000. The poverty ratio in 2000 for Korea ranked as one of the highest among OECD countries.

One significant finding in this paper was that the difference between disposable income inequality and market income inequality in Korea is very small compared to those of other OECD countries which stood at 4.5% in 2000. Though the average level for other OECD countries was 41.6% in 1986 indicating that the re-distribution system in Korea is still premature.

This study defines poor households as those spending less than a certain poverty level, and compares the resulting poverty level with results estimated when poor households are defined as those earning less than the poverty level. Unlike prior literature on poverty, this study focuses on household expenditure rather than earnings for the following reasons. Foremost, earnings usually include transitory components, which give rise to both Type I and II errors in identifying poor households. Further, strong age effects in earnings tend to overestimate poverty among younger age and older age households while underestimating poverty among middle-age households. When poor households are compared under the two definitions, they share similar characteristics. However, the extent of poverty is found to be much smaller when poor households are defined as those spending less than the poverty level.

The key advantage of using household expenditure in defining poverty is that one can infer more about the persistency of poverty. Earnings are more variable than expenditure, as the former includes transitory components while the latter is more strongly associated with permanent income. The empirical analysis indicates that expenditures have become more equally distributed than earnings among Korean households, which can be attributable to the recent increase in the variance of transitory earnings component. Given the higher earnings risk, poverty defined by sub-level earnings can be misleading, especially when focusing on the persistency of poverty.  

Main empirical findings of the study are as follows. First as mentioned above, the poverty rate is lower when poor households are defined as those with sub-level expenditure. This finding reflects that the distribution of expenditure is narrower than that of earnings as the former represents only permanent components of earnings. Second, the poverty rate is lower among wage/salary workers than self-employed workers when poverty is defined over earnings, but the reverse is true when poverty is defined over expenditure. This finding reflects that the earnings of self-employed workers are riskier in the sense that the variance of transitory components among them is greater. But the average permanent income is likely to be higher among self-employed workers as is reflected in their higher expenditure. Third, poverty is more frequently observed among households that are headed by eigher a female, those less educated, or unemployed.In general, poverty is less frequent among households with a greater share of members in employment, indicating that labor market performance is the single most important variable determining the poverty incidence especially when poverty is defined over permanent income.

The exit pattern for poverty suggests that policies on poverty, in principle, should focus on improving the permanent earnings capacity of poor households. The one-year exit rate, if estimated from the time-variation of earnings of each household, is as high as 60%, but the true exit rate is greatly overestimated as earnings variation includes the variation of transitory component. If the permanent component of earnings is isolated through an econometric model, the exit rate falls to as low as 30%. Further, most of those poor households exiting from poverty enter the next poorest group (those earning is between 100 and 120 percent of the poverty line) as only 6% truly move up into the group earning more than 120 percent of the poverty line indicating the possibility of strong persistency in poverty. Given these estimates, one can conclude that policies such as income subsidies may only temporarily help poor households but fail to improve the odds of exiting poverty permanently.

Finally, one must keep in mind that the use of expenditure in defining poverty must be limited to the analysis of poverty, not the selection of poor households for administrative purposes for policies on poverty due to the adverse selection problem. If poverty policies target households with sub-level expenditure, it is quite probable that even the households above the poverty level would reduce their expenditures to be eligible for benefits targeting poorer households. Although a similar adverse selection may arise when earnings are used to select the target households, it is expected that expenditure is more under control of households than earnings. Thus, the use of expenditure in defining poverty must be limited to analysis on issues such as the extent of poverty, the characteristics of poor households, and the exit rates from poverty with the purpose of drawing some valuable implication for poverty policies.

The purpose of this study is to compare the international trend of the workfare policy and seek policy alternatives to develop workfare programs in Korea.  The second section of this study deals with several issues related to workfare which include the concept of workfare, how it was introduced and spread in the western countries, key issues, and types of workfare. When workfare is defined as "the policy thatrequires people to participate in work-related activities in return for social assistance benefits," the most prominent characteristic of this definition is that participation in work-related activities is stipulated as an "obligation." The key issues in terms of macroeconomics and labor market policy is, first, the difference between the workfare-endorsed position that stresses the supply side of the labor market and the one that emphasizes the demand side. The second issue is whether workfare was effective in expediting the escape of welfare recipientsfrom poverty. The third issue deals with the difference between the work-first approach that placesemphasis on direct employment in the labor market and the comprehensive approach that focuses on job training.

Inthe third section, the development of self-support programs and public works programs in Korea are assessed. Before the introduction of the National Basic Livelihood Security System in 2000, the programs were operated on a voluntary basis. Currently self-support programs can be regarded as a kind of workfare program sinceable-bodied recipients must participate in a self-support program. The Ministry of Health and Welfare and the Ministry of Labor manage the systems jointly targeting the more able-bodied recipients (job seekers) and the less able-bodied recipients (non-job seekers) separately. Then the 'social job creation' program which mentions the job creation program in the social economy sector is described. It was introduced as a new approach for the disadvantaged in the labor market as the new administration came into office in 2003.

The fourth section suggests policy alternatives for the Korean workfare programs. The two ministries should not endorse their respective approaches but find a way to encourage the advantages of each other's approach. It is also important to strengthen institutional mechanisms, such as disregarding earnings and self-supporting fund, which help sustain the willingness of recipients to work. Furthermore, in terms of the service delivery system, rather than dichotomizing the recipients as job seekers and non-job seekers, the management system should be rearranged to provide programs suitable to the characteristics of the recipients. The social job creation program being at the experimental stage should be linked with the creation of decent jobs in the social service sector which is expected to expand rapidly due to the drastic aging population in Korea. In addition, cooperation between welfare and employment services should be strengthened. Although under the current system completely integrating the welfare and employment services in Korea would be difficult, the system should be redirected toward strengthening the ties between the two systems in the long run. It is also desirable to create partnerships between public agencies and various kinds of private groups including non-profit organizations to provide self-support programs and create jobs in the social economy sector.

Weak labor is defined as workers permanentlytrapped and not being able to escape from low income. Since most low income earners are unemployed, major unemployment policy tools in Korea such as the employment insurance program should have a crucial role for protecting weak labor.  In particular, Korean employment insurance programs are designed for 'active labor market policy', including job placement, wage subsidies, and vocational training services, as well as paying unemployment benefits.  Hence, Korea depends very heavily on employment insurance programs for protecting weak labor.

First, in the case of unemployment benefits, there have been continuous institutional reforms for protecting weak labor. The requirements for applying for unemployment benefits, the amount of the benefits, and the length of payment have all been reformed to favor weak labor. Also, in summarizing the empirical results of the effectiveness of unemployment benefits, we can conclude thatunemployment benefits are paid to those who have less possibilities of escaping unemployment. In addition, we cannot find any significant evidence indicating that unemployment benefits discourage job search efforts of the unemployed or raise 'moral hazard' problems where unemployed workers are reluctant to find jobs until being paid the full amount of benefits (by the end of period). In fact, we find the opposite. On the other hand, the incentive benefits for escaping early from unemployment have little effect on protecting weak labor.  In most cases, benefits are paid out to those having  superior human capital characteristics and higher possibilities of escaping unemployment.

Therefore, we need to expand the coverage of the unemployed benefits, so that more short-term contract workers considered as weak labor are qualified to receive unemployment benefits.  Also, the incentive benefit for escaping early from unemployment which has little effect on protecting weak labor, should be reduced. It might be more helpful for those of weak labor to extend the pay out period of unemployment benefits to long-term unemployed workers.

Second, wage subsidies for hiring weak labor (low-wage unemployed) are proven be have significant effects on their possibilities of escaping from unemployment. In particular, wage subsidy programs have strong effects on older aged and female workers who have a low level of human capital.  On the other hand, the wage subsidies for long-term unemployed workers have little effect on their retention of jobs. That is, firms tend to fire wage-subsidized weak labor (long-term unemployed workers) once the wage subsidy plan ends.

Therefore, a 'bidding' system where wage subsidies are given by the preference of the smaller difference between a worker's reservation wage and the matching firm's offer wage needs to be constructed. Then, the new scheme should correct the problem of moral hazard by inducing the firms to offer higher wages closer to the worker's productivity level, and making workerslower their reservation wages. Also, it would place the firm and employee relationship on more of a long-term basis, since it supports firms which offer a small disparity between the reservation wage and offering wage.

Third, the support plans for vocational training through the employment insurance fund are mostly ineffective or insufficient.  Training for 3D jobs in the manufacturing sector are redundant, while training for low-income female and old workers and training for current employees of small establishments are under-supplied.  Also, matching jobs following training are not successful.  Hence, public training programsneed to be restructured focusing more on training for weak labor, while making more efforts on linking job placement services with training programs. Also, small enterprise employees need to be more involved in skill-upgrading training. Furthermore, joint training programs where small enterprises within same industry-region cellsare involved should be designed and supported through the employment insurance fund.  

We reviewed theoretical rationale for health security schemes for the disadvantaged and ingredients for desirable healthsecurity schemes. Predicated on these theoretical arguments, we evaluated the current schemes in Korea and proposed several policy agendas that need to be taken in the near future.

A health security scheme needs to satisfy both requirements for equity and efficiency. We assume that equity is satisfied when the treatment is dependent on the individual's medical condition or symptoms rather than on the ability or willingness to pay.  Also, health care is financed according to individual's ability to pay rather than to use of medical facilities. As is were, use by needs and pay by ability should be satisfied at the same time. In terms of efficiency in health care, there a two areas. One deals with the technical issue of determining the optimal mix of input to minimize the total cost in producing the given output. The other deals with more or less about the broad issue of how to control the incentives of consumers and producers in order to save the total cost in providing a certain level of health care services in the market. The former relates to reform of the whole health care system rather than confining to the health security of the disadvantaged. Therefore, we focused on the latter, specifically on how to design an incentive structure to control the moral hazard of consumers where devices such as deductibles and co-payments for strengthening the cost consciousness of the recipients is intrinsically hard to enforce.

Analysis evaluating the degree of equity in health care finance and health care utilization with the help of some modified Kakwani Indices showed that Korea does not satisfy conditions in terms of overall equity. Health care financing was found to be unequal while health care utilization was observed to be equal. As it were, the poor in Korea experience severe financial burden when any member of the household suffers from a costly illness.  

As stated above, both health care financing and utilization needto be equal in order to meet overall equity. It implies that Korea can be classified as a country not satisfying overall equity and needs to lighten the financial burden of medical care services levied on the poor.

In addition, considering efficiency leads to the conclusion that more effective devices are needed to control moral hazard effect from the consumer side as well.

As a consequence, policy direction for a desirable health security scheme for the disadvantaged can be summarized as follows. First, the financial burden of the near poor as well as the absolute poor needs to be substantially reduced. The near poor in this paper represent households between the absolute poverty line and 120% of the poverty line. Second, the moral hazard effects of the recipients need to be contained while securing access for medical care services for everyone. Such a policy direction conforms to the lessons from case studies of other countries and evaluation results of Korea's system.    

Our major findings were as follows. First, medical assistance programs in Korea do not cover 83 percent of the absolute poor and all of the near poor. Both of the two groups are exposed to the risk of bankruptcy in case of severe illness. Second, type 1 and type 2 recipients show drastic differences in health care utilization even though those two groups have no differences in terms of income. For instance, type 1 recorded a 74% higher utilization rate compared to type 2. The discrepancy between those two groups results from the great difference in out-of-pocket expenditures. Type 1 receives all medical services free while type 2 is required to pay a co-payment that is 20% of the total medical bil. This result supports the importance of devices to control moral hazard incentives of recipients.

In addition, considering Medical Assistance expenditure has increased at 30 percent of the annual growth rate, the proportion of the elderly has sharply increased by more than 2 times in the last 6 years.  Since, in general, the elderly are more vulnerable to moral hazard incentives rather than the non-elderly, we can expect in the absence of drastic reform that Medical Assistance expenditure will go beyond the threshold we may financeeven without expansion of the recipients at large.

We proposed some policy agendas in order to move forward in the direction suggested. First, Medical Assistance needs to cover all of the absolute poor and the next poorest group. Second, differentiated benefits to the recipients using private medical services need to be provided in order to curb the sky rocketing expenditures. This measure should be implemented in parallel with the expansion of public facilities to improve geographic access in some areas. In rural and island areas, limitation on private facilities may hinder equal access to medical care services in absence of public facilities expansion. Third, non-poor recipients selected as recipients under political considerationneed to be excluded. Fourth, a ceiling on the out-of-pocket expenditures needs to be introduced so that even the non-poor population suffering intolerable medical expenses beyond their affordability may be protected. The ceiling should be differentiated according by level of household income. Fifth, a reimbursement reform needs to be introduced to curb the rapidly increasing expenditures. Prospective payment scheme implemented in the US Medicaid program and Singapore Medifund program have been found to be very effective in controlling expenditure. Lastly, preventive care to the poor should be expanded.

Sincethe early part of 2002, the author's personal involvement in the "Loving Line Movement," which collects, processes and sells donated clothes and distributes the proceeds to other charity-related organizations, has been an influencing experience to raise awareness of charity organizations in Korea, especially non profit charity organizations. Although great interest among the Korean public is increasing for goodwill and charitable giving, the inadequate regulations or in this case over regulation has limited the role of charitable organizations, which has resulted in discouraging the fostering of a charitable culture in Korea. This study seeks to give an overview and assess Korea's current regulations and system for charity and volunteer activity and provide some possible recommendations to activate charitable organizations to meet the rising public interest and raise the social welfare of the disadvantaged in Korea.

In 2001, charitable donations by private individuals in Korea were estimated to be at around 200 to 250 billion won, or 2% of the government social welfare budget. In recent years,charitable donations have been rapidly rising, in particular, funds raised by the Community Chest of Korea (CCK), the major charity fund raising organization, has grown from 20 billion won in 1999 to 101 billion won in 2002. Although the percentage of volunteers is relatively lower compared with Japan, U.K or US which were 25%, 48%, and 55.5% in 1999, respectively, there has been a steady rise of volunteer work increasing from 14% in 1999 to 16.3% in 2001 and to 17.4% in 2002.

A major factor as to why individual charitable donations and voluntarism is so low in Korea isthat many donors do not give frequently but rather donate on a one time basis. Although 85% of the population has donated to charity at on time, only 18.2% of those give more than once a year regularly.  The low rate of donations given on a regular basis in Korea may be due to the fact that charity drives by organizations like the CCK are mostly done once a year or in the event of natural disasters. Furthermore, large donations from a few large corporations are greater than individual donations, accounting for more than 50% of the total funds raised by the CCK, which markedly contrasts the composition of total giving in the US, as corporations account for 20% and individuals 80%.

In Korea, the charitable distribution channels that deliver the donations andvolunteer work can be largely divided into two groups, non-governmental and government assisted organizations. In Korea,  two Acts have been passed on the regulation of charities, the Donation Collection Regulation Act which requires prior regulatory approval for fund raising activity and the Community Chest Act which offers a preference to CCK which raises funds on behalf of small organizations.

Furthermore, due to the lack of regulations for monitoring the use of proceeds, charitable fund raising has become highly centralized relying on the government assisted institutions. In terms of private non-governmental organizations, there are about 700, which mobilize donations and volunteers for their own use as charitable services or transfer them to other organizations for utilization or transfer them elsewhere. As a result of Korea's current preferentialregulation partial to government assisted charities, it is difficult for private organizations to raise resources and raise the level of charitable giving. Furthermore, unenforceable regulations have led to prevalent illegal fund-raising practices. Furthermore, the lack of monitoring and loose regulations of these government run organizations have led to a lack of monitoring on the usage of donated funds which have led to poor governance and at times, misusage of funds.

A survey was recently conducted by the KDI Information Center sampling 1,011 adults over the age of 18 years in regards to charitable giving. The scope of the survey was limitedto charitable donations made on a regular basis, while a survey on religious organizations and other social organizations was made separately.  The survey results are as follows. First, 30.8% of the sample indicated that they donated to religious organizations while 12.7% donated to social organizations on a regular basis. The survey indicates that for donations to social organizations, the higher the income and education level, the higher the level of donation. In terms of the factors that determined whether to donate, 89.4% indicated that the use of proceeds was more important than receiving tax benefits and solicitations for donations. About half surveyed answered yes in terms of whether the use of proceeds was reported (70% of those not being reported indicated that there was no need of being reported).  In regards to the question of the portion of donated funds which can be used for operating expenses, 42.2% indicated the current limit of 2% should be maintained, while 33.1% favored raising the limit to between 3 to 10%.  Also, those wanting to make donations and provide volunteer work through government assisted organizations was 40.8% slightly lower than those favoring private organizations which was 48.7%. It should be noted that the preference toward private organizations was more apparent among the groups with higher rate of participation, which includes those with a higher education and income level. When asked if donors could choose the charity and items for donation using the Internet as a method of delivery, 49% expressed a willingness to use the Internet. Also, the percentage was higher at 60% when excluding those not using the Internet.  As for government regulations on charity and voluntarism, 38% favored maintaining current ex ante approval requirements which was less than the 51% who favored easing ex ante approvals requirements and strengthening ex post supervision. Finally, when surveyed if donors were more willing to give to charity if tax benefits were increased, only 22.2% of those who gave to religious organizations and 35.9% of those who gave to social organizations responded positively. This low level of positive response is consistent with the results of a previous survey (Changsoon Whang 2001, and Moosung Chung 2000), which reflects that individuals are less sensitive to the tax benefits and social recognition than the corporations. However, there are notable differences by demographic characteristics in that a survey sampling younger aged and those with a higher level of income and education weremore responsive to tax benefits. Considering the relatively high portion of donations among these groups, tax benefits may still be an effective means of encouraging potential donors as well as current donors.

Theresults of the study indicate that being concretely aware of the usage of funds before donating could be a greater incentive for individual donors of small amounts rather than offering tax benefits. The study also indicates that private philanthropists able to offer meaningful opportunities for charity can be effective channels in soliciting the participation of individuals. The study also suggests that fund raising campaigns through private organizations could be more effective than government organizations to induce potential donors.  Furthermore, a fairly large number of people were willing to participate if they weregiven the choice of delivery means and informed of the beneficiaries.

Inorder to raise the level of charitable contributions and voluntarism, it is necessary to encourage the independent and autonomous fund raising activities of private organizations, which are close to the field. Also, distribution channels should be diversified by placing more focus on the welfare of beneficiaries. Furthermore, simultaneous charitable giving and volunteering should be promoted to narrow the gap between donors and beneficiaries while increasing the level of participation in the field.  In order to achieve the above mentioned, the following policy measures are proposed.  First, ex ante approval requirements, which discouragethe activities of nonprofit organizations in the private sector, should be removed while strengthening regulations for ex post supervision. For instance, once fund raisings are liberalized, organizations should be obligated to report the amount raised at the conclusion of the fundraising and the use of proceeds at the end of the year to the government authority. The contents of the report should be made open to the public so that boththe nonprofit organizations and public can monitor the activities of the organizations.  Second, to diversify fund raising channels, the unequal conditions applied to the CCK and individual fund raisers should be remedied. Also, the fund raising cost allowance should be adjusted upwards up to a level slightly below 10%, but only to a limit acceptable by the general public.  With a limit below 10%, fund raising organizations should actively seek ways to utilize volunteers in the interim and raise the level of operating costs once the public becomes more tolerant of higher operating costs.  Also, the difference in the tax benefits between donations to individual organizations and donations to the CCK should be narrowed. Although small individual donors are not very sensitive to the tax benefits, a non-differential tax treatment will induce large corporate and individual donors to give to the other fund raising organizations.  Finally, government support should not only be given to government related charities and volunteer centers but support should also be given to encourage the activities of private charitable organizations. A more effective means of fully maximizing their capability would be through cooperation and granting use of government facilities and infra structures.

Inconclusion, the study examined different ways to improve the current system for charity and goodwill and offers ways to raise the level of charitable contributions and voluntarism by individuals in Korea. Thus creating an environment that activates private individual fundraising activities rather than relying on government-led centralized fund raising.  Hence, more charitable donations would be critical in increasing charitable activities among individuals and fostering a giving environment in Korea.

Corporate social contributions are defined as not-for-profit oriented company activities that meet social needs utilizing company resources and capabilities in the form of money, products, marketing and promotion, volunteer assistance, technology and other grants. In general, corporate giving is conducted out of charity, stewardship, and/or political motives. Early in the history of corporate philanthropy in Korea, motivation for charity had been prevalent such as providing financial aidto poor students. During this period, business owners donated a portion of their profitsto personal causes.

As social criticism about large corporations rapidly increased in the 1980s, they began to pay more attention on their relationship with society. To mitigate the criticism and improve their social image in the eyes of the public, big companies made more efforts to diversify corporatephilanthropy programs while expanding the amount of contribution.  However, this change was seen to be closely associated with political motives.

More recently, companies are more interested in developing programs, which are compatible to their business strategy and vision with the expectation that contributions may possibly enhance business performance. Hence, plannersof contributing businesses designed programs that align the company's donating more directly to the corporate strategy. Behind this move, there was the stewardship motive to justify the corporate giving to society, meeting the diverse demand of stake-holders who were increasingly sensitive to the allocation of company resources. This approach to implement corporate philanthropy is known as corporate strategic social contribution.

During the 1990s inKorea, there was a big change in corporate giving after experiencing drastic economic and social turmoil. The role of companies in improving social welfare was considered more important.  In particular, the IMF crisis seriously affected the social stability as a result of extensive restructuring of large corporations.  Compared to 1966, the average expenditure in 1998 for corporate philanthropy decreased by 31%, but rebounded in 2000.  

There are some suggestions to increase the corporate social contribution toward the welfare of disadvantaged in Korea. First, companies should take the strategic approach to implement a corporate giving program for the disadvantaged. The support programs for the group need to be developed from the viewpoint of social investment as a higher level of disadvantaged in society can contribute to worsening  the business environment.

Second, companies are advised to build the expertise among the staffs who are involved in carrying out the programs. Corporate philanthropy should be guided by an executive committee of BOD to monitor personalized and conspicuous donations by top management. Once donations have been made, staff members should monitor the use of proceeds and other resources to guarantee the efficient execution of the program.

Third, active involvement of employees in the process of implementing the program is required for achieving more effective performance. Individual participation can enhance personal satisfaction that comes from philanthropy projects in that. the involvement of employees in voluntary activities enables them to develop emotional intelligence as well as leadership capabilities. To encourage involvement, the personal attention of the CEO is most important. In particular, matching gifts is an effective tool to encourage employees for more active participation. Many large global companies exercise the practice of matching gifts as a means of promoting employee involvement in their corporate giving program.

Fourth, non-pecuniary resources such as technology, information, facilities owned by companies should be utilized to make the program more effective. For example, corporate skills for design and planning can be used for regional development of the poor. The facilities owned by companies can be opened at not cost or at a substantially lower cost for the disadvantaged. Today, information technology and the Internet are increasingly important themes in corporate giving programs. The share of non-cash contributionshas steadily risen since the early 1990s.

Fifth, collaborating with the NGOs who specialize in areas of social welfare is an effective way of improving the performance. Top executives need to be organized to work together for a common purpose. Also, it is necessary to develop programs associated with the local community. Networking among corporations, NGOs, local community is increasingly important for more active program development and implementation.

목차
발간사

제1장 서론

제2장 복지정책의 방향 연구 (유경준)
 제1절 문제의 제기
 제2절 국제비교 방법 및 기존의 연구결과에 대한 평가
 제3절 소득분배수준의 국제비교
 제4절 한국의 절대빈곤율 추이
 제5절 결론 및 정책적 시사점
 참고문헌

제3장 빈곤의 정의와 규모 (김대일)
 제1절 서 론
 제2절 가구소득과 소비의 비교
 제3절 빈곤 계층의 분석
 제4절 차상위 빈곤층의 특성
 제5절 맺음말
 참고문헌

제4장 외국의 근로연계 복지정책 평가와 한국의 근로연계 복지 정책 발전방안 (황덕순)
 제1절 서 론
 제2절 외국의 근로연계 복지정책 비교 평가
 제3절 한국의 근로연계 복지정책 평가
 제4절 한국의 근로연계 복지정책 발전방안
 참고문헌

제5장 취약계층 보호를 위한 고용보험제도 개선방향 (이종훈)
 제1절 문제의 제기
 제2절 취약계층 실업대책의 방향: 이론적 접근
 제3절 취약계층 보호를 위한 고용보험 사업에 대한 평가
 제4절 취약계층 보호 강화를 위한 고용보험사업 개선방안
 참고문헌

제6장 취약계층 보호를 위한 건강보험제도 개선방향 (이혜훈)
 제1절 서 론
 제2절 취약계층 의료보장의 이론적 틀
 제3절 취약계층 의료보장제도 현황
 제4절 외국 사례
 제5절 취약계층 의료보장제도 개선을 위한 정책과제
 제6절 결 론
 참고문헌

제7장 취약계층 지원을 위한 개인의 기부문화 활성화 방안 (심상달/윤유석)
 제1절 서 론
 제2절 기부와 자원봉사 현황과 문제점
 제3절 기부행위 실태와 의식에 관한 설문조사결과
 제4절 기부, 자원봉사 활성화 방안
 제5절 결 론
 참고문헌
 <기부문화 활성화를 위한 설문조사>

제8장 취약계층 지원을 위한 기업의 사회공헌 활성화 방안 (한정화)
 제1절 서 론
 제2절 국내 기업의 사회공헌활동
 제3절 미국 기업의 사회공헌활동
 제4절 국내 기업의 사회공헌활동 활성화 방안
 참고문헌

제9장 정책적 시사점
관련 자료 ( 9 )
  • 주요 관련자료
  • 같은 주제자료
공공누리

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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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