지방자치단체의 프로그램 예산제도 도입방안에 관한 연구 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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정책연구시리즈 지방자치단체의 프로그램 예산제도 도입방안에 관한 연구 2005.12.31

표지

Series No. 2005-04

정책연구시리즈 지방자치단체의 프로그램 예산제도 도입방안에 관한 연구 #중앙·지방정부

2005.12.31

  • KDI
    노기성
국문요약
지방자치단체 예산제도가 기존의 기능별·품목별 예산제도에서 프로그램 예산제도로 전환되어야 할 필요성은 제도개혁 차원에서 찾을 수 있다. 이는 지방자치단체를 포함한 공공부문의 성과관리를 강화하고 이를 통해 우리 경제사회제도를 선진화시키고자 하는 것이다. 사실 새로운 제도의 전면적인 도입은 과거로부터 지속되어 온 관행과 제도를 일시에 변경시킴으로써 혁신의 문화를 널리 파급시키는 효과가 크다.

새로운 프로그램 예산제도는 프로그램별로 성과관리를 강화하고 이를 통해 정부부문, 특히 지방자치단체의 생산성을 제고하기 위한 유용한 수단이다. 이는 지방자치단체가 주민밀착형 공공재와 서비스를 공급하므로 프로그램 예산제도를 통하여 성과관리의 효과를 극대화하기에 적합한 측면이 있다.

현재 계획대로라면 프로그램 예산제도는 2008년에 전면적으로 도입될 예정이다. 프로그램 예산제도를 성공적으로 도입하기 위해서는 무엇보다 먼저 제도 도입을 추진하는 조직을 중앙정부와 지방자치단체에 구성하고 책임을 맡기는 것이 중요하다. 예산제도의 전환은 일종의 개혁이므로 개혁 추진주체의 역할이 중요하다.

광역 지방자치단체의 경우 예산담당부서가 기획관리실 내에 있으므로 이 부서에서 주도할 수 있을 것이다. 현재 예산담당부서에서는 프로그램 예산제도 도입을 위해 소수의 인력이 배치되어 시범적으로 사업별 예산체계라는 프로그램 예산체계를 구축하는 등 제도 도입을 준비하고 있는데 추후 대폭적인 보강이 이루어져야 할 것으로 판단된다. 그리고 프로그램 예산제도가 광의의 효율적인 성과관리를 위한 수단이므로 새로운 제도를 도입, 추진하는 조직을 예산담당부서와는 별도로 둘 수도 있을 것이다. 이후 추진부서는 지정된 집행부서 및 산하기관의 대표 직원과 회의를 갖고 프로그램 예산제도에 대한 공감대 확산, 도입에 필요한 관심과 지원 및 지지를 요청해야 하며, 추진기관은 철저한 준비를 거쳐 자문에 응해야 한다. 그리고 새로운 제도의 도입에 대한 중앙의 자문, 지도 등에 기꺼이 응한다는 의지 표명의 기회로도 활용해야 할 것이다.

따라서 이러한 점에서 프로그램 예산제도 도입을 추진하는 부서의 담당자는 프로그램 예산제도에 대해 충분히 이해를 하고 있어야 한다. 프로그램 예산제도의 의의, 개념, 도입의 필요성, 기대되는 효과, 프로그램 예산체계의 구축방안, 성과평가를 위한 기본적인 회계지식, 성과결과의 활용방안 등 제반사항에 대해 숙지할 필요가 있다.

다음으로, 새로운 예산제도 도입에 대한 지방정부와 지방의회 간의 충분한 의견교환이 이루어져야 하고 상호이해를 전제로 하여야 한다. 프로그램 예산은 지자체와 지방의회 간의 주요 의견교환과 정보교환의 매개수단 역할을 하기 때문이다. 즉, 과거의 성과와 미래의 계획에 대한 동의에 도달하는 수단인 것이다.

선진국에서 초기 프로그램 예산제도가 실패했던 것은 중앙정부의 경우 행정부와 의회 간의 협의 부족으로 인해 야기된 의회의 이해부족과 비협조에 연유한 측면도 강하다.

셋째, 프로그램 예산제도의 도입은 자치단체의 규모나 능력 등을 감안할 때 광역자치단체부터 우선적으로 실시하고 다음으로 기초자치단체로 확대 실시하는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다. 현재 계획으로는 2005년 말 전체 지자체가 새로운 예산체계를 시범적으로 구축할 것으로 예상되는데, 기초자치단체의 규모와 특성을 고려하여 점진적으로 추진하는 것도 검토할 만하다.

넷째, 프로그램 예산제도의 도입은 합리적인 성과관리를 위한 한 수단이므로 현재 전 지자체에 도입을 계획하고 있는 발생주의 복식부기회계제도 외에도 단위비용을 정확하게 계측할 수 있는 ABC(activity based costing) 비용회계기법을 활용할 필요가 있다. 정부부문의 경우 간접비가 상당한 비중을 차지하고 있으므로 활동별로 간접비용을 계측하여 산출물에 배분하는 것이 효율적이다.

마지막으로, 프로그램 예산제도는 중앙정부의 관련 부처, 즉 행정자치부가 자치단체의 성과평가 정보를 활용할 수 있게 구축될 필요가 있다. 행정자치부는 교부금을 지원하고 있으므로 지자체가 추진하는 사업의 성과에 관심을 가지고 있고, 지자체 간 비교평가를 통해 재정적 유인을 제공할 수도 있다. 따라서 프로그램 예산제도의 도입시 이를 감안하여 공통 성과지표를 선정하는 방안을 마련할 수도 있을 것이다. 성과지표는 모든 단위사업에 제시될 필요는 없고, 기초와 광역자치단체 간 특성에 맞게 설정할 수 있을 것이다. 이를 위해 지자체 담당부서로 하여금 성과지표를 자발적으로 제시하게 할 수도 있을 것이다.
영문요약
Background and Purpose
This study attempts to identify issues and policy directions for the introduction of the program budgeting system in the Korean local governments.

The program budgeting system focuses on the performance management of the government on its basis. The traditional lineitem budgeting system has flaws associated with budget transparency, effectiveness, and accountability because it does not show the exact budget size of each specific program or activity, and thus does not lead to exact unit price of its output. The traditional budget system mainly focused on easy control and management in the perspective of the budget authority. In particular, the program budgeting system can be a very meaningful tool to strengthen the budget accountability under the top-down budgeting environment.

Main Results and Conclusion
To successfully introduce this budgeting system from the foundation, a driving body should be set up with well-trained personnel and staffs. A reform like the introduction of a totally new program budgeting can be achieved by a new body. This body can be stationed in the department of budget or can be independently under the immediate control of governors or mayors. Well-trained personnel and staffs are to disseminate the necessity, expected results, and structure of the new budget system to operating departments in the municipality. In the perspective of the central government, the related ministry can establish a body to evaluate performance across the whole municipalities and feed results back.

Secondly, the local council should be comfortable to the program budgeting system. It should be noted that failure of PPBS (Planning-Programming-Budget-System) in the U.S. was largely attributed to the legislature’s uneasiness with and misunderstanding of the new system. Therefore, councils should be well informed of the objective of the program budgeting system as well as tools for its implementation, and expected results from the system. Their council and administrative government in the U.S. and New Zealand have introduced the program budgeting systems jointly.

Thirdly, a proper costing device, and accounting and budgeting system should back the program budgeting system. We can evaluate the unit cost of program with an aid of the activitybased costing (ABC) and the accrual accounting. The ABC accounting is very useful when applied to the public output containing considerably large indirect cost. Indirect cost can be more easily allocated to the public output based on its involved activities. The accrual accounting is the best way to formulate accounting based on resource consumption and opportunity cost for non-cash appropriations. This will lead to a good performance measure, as well.

Finally, this kind of reform should be carried out gradually since we have a two-tier-locality. Province-level governments are far larger than municipal-level ones. It might be desirable that the introduction of the new system should start in the provinces and then to municipalities.
목차
제1장 서 론

제2장 지방자치단체 예산제도의 현황과 문제점
 제1절 기능별 예산체계
 제2절 품목별 예산체계
 제3절 현금주의 단식부기회계제도

제3장 프로그램 예산제도의 의의와 발전과정
 제1절 프로그램 예산제도의 의의
 제2절 프로그램 예산제도의 발전과정
  1. PPBS
  2. 전통적 프로그램 예산
  3. 산출예산과 새로운 프로그램 예산제도

제4장 지방자치단체 프로그램 예산체계의 정립
 제1절 프로그램 예산체계의 전략적 토대 구축
 제2절 프로그램 예산체계의 정립

제5장 프로그램 예산제도의 성공적 도입을 위한 과제
 제1절 정책과제
 제2절 ABC 비용회계기법의 활용
 제3절 발생주의 예산회계제도의 도입
  1. 발생주의 예산회계의 의의
  2. 발생주의 예산회계제도에 대한 검토
  3. 발생주의 예산제도 도입과 관련한 쟁점

제6장 결 론

참고문헌

【부록 1】 미국 메인(Maine)주의 예산체계
【부록 2】 호주 뉴사우스웨일즈(New South Wales)주의 예산체계
【부록 3】 설문 및 조사결과
【부록 4】 영국의 BVPI(best value performance indicator)
관련 자료 ( 9 )
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공공누리

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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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