인구구조 변화에 대응한 구조개혁 방안 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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연구보고서 인구구조 변화에 대응한 구조개혁 방안 2020.12.31

표지

Series No. 2020-08

연구보고서 인구구조 변화에 대응한 구조개혁 방안 #인구 #재정정책 #복지정책

2020.12.31

  • 프로필
    이태석 인구구조대응연구팀장
  • KDI
    김두얼
  • KDI
    박윤수
  • KDI
    김도형
  • 프로필
    한요셉 연구위원
  • 프로필
    김학수 재정ㆍ사회정책연구부장
  • KDI
    우석진
  • KDI
    이호준
  • KDI
    김지운
  • KDI
    김태훈
국문요약
본 연구는 우리나라 인구구조 변화의 역사적 추이를 살펴보고 향후 인구구조 변화에 대응할 수 있는 다양한 구조개혁 방안들을 살펴보았다. 해방 이후 우리나라는 상대적으로 젊은 인구의 비중이 높고 인구수가 빠르게 증가하는 인구구조 팽창기를 겪었으며, 이는 빠른 경제성장의 중요한 동인으로 작용하였다. 그러나 향후 인구구조는 빠르게 수축기에 접어들어, 급격한 고령화와 절대인구의 감소가 예상된다. 인구구조의 급격한 변화는 경제사회적 환경의 다양한 변화를 가져올 것으로 예상되는 만큼 급격한 환경 변화의 부작용을 완화하기 위하여 기존 경제사회 제도들이 선제적으로 조정될 필요가 있다. 본 연구는 인적자원 활용의 효율성 개선과 정부 역할의 지속가능성 제고를 중심으로 인구구조 변화에 대응하기 위한 구조개혁 방안들을 다각적으로 살펴보고, 이러한 구조개혁 방안을 추진함에 따라 발생할 수 있는 부작용들을 완화하기 위한 보완적 정책방안들도 살펴보았다.

제1부에서는 고령 인적자원을 효율적으로 활용하기 위한 구조개혁 방안들을 살펴보았다. 향후 인구구조의 변화는 절대인구의 감소, 특히 생산연령인구의 감소를 가져와 점차 비중이 커지는 고령인구의 효율적 활용이 중요하다. 이를 위해 고령인구 노동공급의 제도적 전제로서 정년의 점진적 연장이 요구되고, 충분한 노후소득보장체계를 마련하는 과정에서 고령인구의 생산활동 참여유인을 확보할 필요가 있다. 또한 정부는 평생교육을 통해 고령인구의 노동생산성 유지를 지원하며, 고령인구의 노동특성을 반영하여 사업체의 고령 노동수요를 지속적으로 창출하기 위한 노동시장 유연화를 도모할 필요가 있다.

제1장에서는 인구구조 변화의 역사적 추이를 살펴보고 본고에서 다룰 정책과제들을 개관한다.

제2장에서는 2013년 고령자 고용촉진법의 개정으로 인한 정년의 단계적 연장효과를 분석함으로써 법적 정년연장이 기업의 노동수요 변화를 초래하여 연령별, 성별, 학력별로 이질적인 고용효과를 가져옴을 보였다. 특히 60세로의 정년연장 시점에서 55세 고졸 여성과 대졸 이상의 남성 임금근로자의 퇴직확률은 오히려 증가함을 보였는데, 이는 기업부담을 면밀히 고려하지 않은 급격한 정년연장이 의도하지 않은 부작용을 가져올 수 있음을 시사한다. 법적 정년연장이 실질적으로 고령근로자의 근속기간 연장으로 이어지기 위해서는 기업부담을 감안한 종합적이고 점진적인 정년연장정책 마련이 요구됨을 강조하였다.

제3장에서는 완화된 2015년 국민연금 소득심사제도의 개편효과 분석을 통해 완화된 소득심사제도가 적용되는 집단의 노동공급이 증가하는 경향을 보였고, 특히 고학력 수급자들의 노동공급이 통계적으로 유의하게 증가함을 보였다. 이는 국민연금 재정수지 균형 유지 노력과 함께 소득심사제도의 폐지가 고령층 노동공급 유인을 제공할 수 있음을 시사한다.

제4장에서는 2019년 평생교육바우처사업의 신청자를 대상으로 설문조사한 결과를 분석함으로써 평생교육바우처의 제공이 유의미한 학습참여를 유도함을 보였다. 다만, 바우처 신청이 활발한 집단과 정책효과가 큰 집단이 상이함에 따라 실질적으로 바우처가 필요한 집단을 선별해 정책효과를 제고하는 사업운영이 필요할 것으로 보인다. 특히 학습참여 유도효과가 기초생활수급자와 차상위계층에서 상대적으로 낮게 나타나고 있어, 취약계층의 학습참여를 유도하기 위해서는 소액의 바우처를 지급하는 것 외에 별도의 정책적 노력이 필요함을 강조하였다.

제5장에서는 우리나라의 사업체패널조사 자료 분석을 통해, 고령근로자 비율이 높은 기업에서 시간제 근로자 비율이 높을 때 노동생산성이 높은 반면, 노동조합이 존재할 경우 노동생산성이 낮아짐을 보였다. 노동조합이 존재하는 기업에서 고령근로자 비율이 높아질 때 영업이익이 낮아지는 것으로 추정되었는데, 이는 연공급 임금구조상 고령근로자에게 노동생산성보다 높은 실질임금이 지급될 가능성이 높은 상황에서 노동조합의 존재로 인해 고령근로자의 해고, 임금 조정이 더 어렵기 때문으로 보인다. 시간제 근로자 비율이 높거나 선택적 근무시간을 운영하는 기업에서 고령근로자 비율이 증가할 때 생산성이 높아지는 것으로 나타나, 근무시간 측면의 유연성 확보가 고령근로자의 노동생산성 및 사업체의 생산성을 높여 고령근로자 수요를 지속적으로 유도할 것으로 기대된다.

제2부에서는 지속가능한 재정운용을 위한 구조개혁 방안을 살펴보았다. 고령화와 인구 감소는 고령 관련 재정지출의 확대와 생산연령인구 감소에 따른 세원 축소를 가져와 재정의 지속가능성 우려를 야기한다. 또한 청년인구의 감소는 병력자원의 감소를 가져와 분단 상황에 처한 우리나라에 국방서비스를 적정하게 공급할 수 있는가의 우려를 야기한다. 지속가능한 재정운용을 위해서는 지출효율화를 통해 정책목표 달성을 위한 재원배분의 효과성 제고 노력과 함께 충분한 재정지출 재원을 마련하기 위한 세원 확보 노력이 요구된다.

제6장에서는 잔여 기대여명을 기준으로 노인연령을 산정할 경우 향후 10년의 기간에 걸쳐 약 1세 정도씩 노인연령을 지속적으로 상향조정할 여지가 있음을 보였다. 장기적 시계에서 노인연령의 상향조정 가능성을 고려하되 질병장애부담, 성별, 지역별, 소득별 격차를 고려하여 점진적으로 상향조정하며, 취약집단 지원대책 마련과 민간의 적응 가능성을 높이기 위한 점진적 연령 상향조정 계획을 마련할 것을 제안하였다. 도시철도 경로우대제도 사례분석을 통해, 지역별 인구구조의 특성과 노인들의 이용행태, 혼잡도 등을 고려하여 연령 상향조정 속도를 완만하게 계획하고, 교통바우처 등의 보완정책을 마련함으로써 고령자 이동권 보장이라는 정책목표를 지속적으로 추진할 것을 제안하였다.

제7장에서는 인구 감소와 함께 학령인구 감소가 예상됨에 따라 이를 반영한 합리적 교원수급정책의 마련을 통해 교육재정의 효율화를 도모할 필요가 있음을 강조한다. 과거의 교원수급정책을 유지할 경우 학령인구 감소에 따라 학급규모가 지속적으로 감축될 것으로 예상되는데, 학급규모 감축은 초등학생과 중학생의 일부 학업성취도를 개선하고 초등학생의 비인지적 능력에 긍정적인 영향을 미치나 그 긍정적인 영향의 크기는 크지 않은 것으로 분석되었다. 현재 공개된 연령별 교원 수 자료와 교원수급계획의 교사당 목표 학생 수를 고려할 때 향후 신규 교원채용 규모는 축소될 수 있음을 보였다.

제8장에서는 인구구조 변화에 대응하여 지방재정의 지속가능성과 효율성을 제고하기 위해서는 현행 지방재정 편성방식의 변경을 고려할 필요가 있음을 보였다. 인구의 감소와 고령화라는 인구구조의 변화는 지역별로 불균등하게 진행될 것으로 예상되는 가운데, 지방교육재정교부금은 국세의 일정 비율로 지급되고 있어 학생 일인당 예산규모가 급증할 것으로 예상된다. 한편, 고령화가 진행됨에 따라 노인복지예산을 중심으로 한 사회복지예산의 급증은 지방재정에 상당한 부담을 초래할 것으로 보인다. 지역별 학령인구와 교원 수를 감안한 지방교육재정교부금의 산정방식을 수정할 필요가 있으며, 중장기적으로는 지방교육재정교부금과 지방자치단체 예산의 일원화를 통해 예산 간 칸막이를 제거한 종합적 지방예산 배분을 통해 지방재정의 효율성과 책임성을 확보할 것을 제안한다.

제9장에서는 인구구조의 변화로 인한 병력자원의 감소로 인해 현재의 병력을 유지하기는 매우 어려운바, 적정 국방서비스의 제공을 위해서는 노동 중심의 군대에서 자본 중심의 군대로의 전환이 요구되며, 이를 위해 장시간 훈련된 병력이 필요함을 강조하였다. 국가별 비교분석을 통해 생산인구 비중이 줄어들수록 모병제를 선택하는 확률이 증가하며, 분쟁을 많이 경험할수록 징병제를 선택하는 확률이 증가함을 보였다. 향후 생산인구 비중의 축소로 인해 모병제를 검토할 수 있으나 북한과의 대치 상황을 고려하고, 병역 의무의 형평성 확보 차원에서 모병제의 전면 도입은 어려울 것으로 보임에 따라 징병제를 유지하되, 의무복무기간의 점진적 축소를 통해 청년인구의 효율적 활용을 도모하며, 병력 공백을 완화하기 위하여 전문병사제도의 도입 및 간부의 계급정년 연장을 검토할 것을 제안하였다.

제10장에서는 인구구조 변화를 감안한 재정지출 수요를 고려하여, 충분한 재원을 마련하기 위한 중장기 조세정책을 마련할 필요가 있음을 강조하고 부가가치세를 중심으로 한 대안적인 재원 마련 방안을 검토하였다. 주요국의 조세제도와 비교할 때 우리나라의 개인소득세와 부가가치세 부담은 상대적으로 낮음을 보였으며, 특히 연령별 소비패턴을 고려할 때 인구구조의 변화는 부가가치세 세입기반을 약화시킬 것으로 전망되었다. 현재의 부가가치세수를 유지하기 위해서는 기본세율의 인상과 일부 경감세율 면세대상의 과세전환이 요구됨을 강조하였다. 특히 부가가치세 부담의 역진성 완화를 위해서는 경감세율 면세대상의 과세전환 과정에서 소득분배효과를 감안하여 교육금융의료보건 서비스 부문의 과세전환을 고려할 필요가 있으며, 취약계층 필수소비재의 경감세율제도 도입 혹은 유지 여부는 사회적 합의를 통해 결정되어야 함을 강조하였다.
영문요약
This study examines the demographic trends in Korea and explores various structural reform measures to cope with future demographic changes. After World War II and independence, the Korean population surged along with the rapid growth of its relatively young population, one of the strong drivers of economic growth. However, after unprecedented rapid economic growth due to rapid population growth, the Korean population structure will enter a period of rapid contraction, leading to rapid aging of the population and a decrease in the absolute population. Because these drastic demographic changes could affect the economic and social environment, the current system needs adjustment to mitigate negative demographic impacts before they appear. Therefore, this study aims to evaluate reform measures from various perspectives, focusing on improving the efficiency of human resource utilization and enhancing the sustainability of the government’s role. It also looks at supplementary policy measures that could reduce possible side effects of the reform process.

Part 1 presents structural reform measures to improve the efficiency of using older workers. In a situation where the total population, especially the working-age population, is declining, how efficiently the elderly population is utilized is an important policy issue. For the productive role of the elderly, the gradual and effective extension of the retirement age is required as an institutional prerequisite for the labor supply of the elderly. In addition, in the process of preparing an adequate old-age income security system, it is necessary to provide sufficient incentives for the elderly to participate in economic activities. Furthermore, the government should support the maintenance of labor productivity of the elderly through lifelong education and enhance the flexibility of the labor market so that companies can create demand for the elderly by reflecting the labor characteristics of the elderly.

Chapter 2 analyzes the effect of sequentially raising the retirement age by the revised 2013 Elderly Employment Promotion Act and shows that changes in the legal upper age limit have heterogeneous effects on employment according to age, gender, and education background. The analysis finds that the retirement rates of female high school graduates and male college graduates or higher degree holders, both aged 55 years old, rather were higher than before, after the implementation of the revision. This suggests that abrupt changes to the statutory retirement age may have unintended and undesirable side effects if the burden on companies is not thoroughly reviewed. In order to extend the tenure of senior workers effectively, this chapter proposes a comprehensive and gradual extension of the retirement age in consideration of the corporates’ burden.

Chapter 3 analyzes the impact of the relaxed 2015 earnings test in the national pension scheme. The analysis reveals that those groups with relaxed earnings testing tend to supply more labor, especially those with higher education levels to a statistically significant extent. Under the assumption of the public pension's fiscal sustainability and gradual increase of the pension age, these findings suggest that abolition of the earnings test may improve the work incentives of the elderly.

Chapter 4 analyzes the survey results on applicants to the Lifelong Education Voucher Program in 2019. According to the analysis, the voucher program effectively motivates participation in learning activities to a meaningful extent. However, active voucher users are different from the active applicants of the program support, so we need to consider better-targeted support to enhance policy effectiveness. Since the learning motives of basic livelihood support recipients and those in the next lower income class are relatively low, it is necessary to consider additional policy measures in addition to the small voucher incentives.

Chapter 5 analyzes the Korean workplace panel survey (WPS). According to the results, firms with a large share of older people in the workforce show the higher the portion of part-time workers, the higher the level of workforce productivity. On the contrary, the lower workforce productivity, if a labor union exists at such firms. The analysis also shows that operating profit decreases when the proportion of older workers in companies with a labor union increases. This may be because, given the current seniority-based wage structure, it is more difficult to dismiss or adjust the wages of older workers due to obligations to agree with the labor union in a situation where they are more likely to receive real wages than labor productivity. In addition, in the case of companies with a high proportion of part-time workers or replacement workers, overall labor productivity increases along with the proportion of older workers. In this sense, the flexible working system can be useful both individually and as a company to increase labor productivity and encourage companies to retain and hire older workers.

Part 2 examines structural reform measures for sustainable fiscal management. Fiscal spending on the aging population increases, but tax revenue may decrease due to a decrease in the working-age population, raising concerns about the government's fiscal sustainability due to the aging and decline of the population. Not only that, the decrease in the youth population may lead to a reduced supply of military forces, adding another layer of uncertainty for the national defense amid the long-standing tensions on the Korean peninsula. In order to achieve the policy goal of sustainable fiscal management, it is necessary to enhance the effectiveness of resource allocation continuously through efficient expenditure restructuring and to expand the tax base as a source of revenue to provide sufficient government resources.

Chapter 6 shows that when calculating the age of the elderly based on the remaining life expectancy, there is a possibility that the threshold age of the elderly could continuously increase by about one year over the next ten years. Considering the burden of disease and disability, gender, region, and income gap, we propose a long-term plan to gradually raise the threshold age of the elderly. A case analysis of the urban railroad senior fare discount system examines the policy considerations for such a long-term age adjustment plan. For the policy goal of securing mobility of the elderly, we propose to increase the age gradually, taking into account the demographic characteristics of the region, the elderly's usage behavior, and the degree of congestion. In addition, we can consider complementary policies such as supplementary transportation vouchers.

Chapter 7 underscores efficient public spending on education through a sensible teacher supply policy, as the overall population, together with the school-age population, will decline. If we train and hire teachers according to the existing teacher supply plan, we expect the class sizes to continue to shrink as the school-age population decreases. We find that a smaller class size improves the academic performance of some elementary and middle school students and has positive effects on elementary students' non-cognitive ability, but the magnitude of the positive effects is not significantly large. Given the recently disclosed number of teachers by age and the published target number of students per teacher, this suggests the possibility of hiring fewer new teachers without compromising the quality of education in the future.

Chapter 8 shows that it is necessary to consider the reforms of the local budget system in order to improve the fiscal sustainability and efficiency of local governments amid changing demographic trends. We anticipate that Korea's demographic challenges of aging and shrinking population will unfold unevenly by region. Against this backdrop, since local governments receive support for local education expenses as a fixed percentage of national tax revenues, the education spending per student will increase steeply and unevenly by region. Accordingly, we recommend revising the methods of allocating local education subsidies in consideration of the school-age population and the number of teachers by region. In the longer term, we propose to streamline local education subsidies and local government general budgets by consolidating them into a single category. This measure will help remove silos among different budget holders and enable comprehensive budgeting for local authorities, eventually securing fiscal efficiency and accountability at the local level.

Chapter 9 emphasizes the importance of military forces trained over an extended period. Because it is impossible to maintain the current large-scale military force due to population decline, it is necessary to reorganize military force from labor-intensive to capital-intensive. Through international comparative analysis, we show that the probability of choosing the volunteer military service system increases as the proportion of the working-age population decreases, and the probability of choosing the compulsory military service system increases as the number of experiences in conflict increases. Given the declining working-age population, the voluntary military service system may be a viable option. However, the confrontation with North Korea and the fairness of military service are obstacles to a full-scale voluntary system. Therefore, we suggest gradually shortening the period of military service to put the skills and talents of young people to productive use while maintaining the current conscription system. At the same time, we propose to devise a plan to gradually expand the training of professional military soldiers and extend the retirement age of senior officers.

Chapter 10 emphasizes the need to prepare a mid- to long-term tax policy to secure sufficient financial resources in response to changes in the social demand for fiscal spending driven by demographic changes and examines alternative financing methods with a focus on value-added tax (VAT). Compared to major countries, Korea’s income tax and VAT burdens are relatively low, and the VAT revenue base will shrink due to demographic changes, especially consumption patterns by age. This chapter proposes increasing the basic tax rate and abolishing some tax reductions to maintain the current VAT revenue. Considering the income distribution effect of the abolition of tax reductions, we propose abolishing the tax reductions for education, finance, and medical care as well as introducing and maintaining a reduced tax rate system for essential consumer goods and services for vulnerable groups, which can make the VAT less regressive. It is desirable to establish a reasonable system of tax reduction through social consensus along with an increase in the value-added tax rate.
목차
발간사
요 약

제1장 인구구조 변화의 역사적 추이와 정책과제
 제1절 서 론
 제2절 인구 변천의 일반적 추이
 제3절 우리나라의 인구 변천
 제4절 인구구조 변화에 따른 정책과제와 대응방향
 참고문헌

제1부 인적자원의 효율적 활용

제2장 고령층 노동시장의 현황 및 개선방향
 제1절 고령층 노동시장과 정책적 개입의 필요성
 제2절 고령층 노동시장: 현황과 추세
 제3절 정년 연장이 생애 주직장 퇴직, 재취업 및 근로소득에 미치는 효과
 제4절 결론 및 정책적 시사점
 참고문헌

제3장 국민연금 소득심사제도와 고령층 노동공급
 제1절 머리말
 제2절 소득심사(earnings test)
 제3절 분석방법
 제4절 분석 결과
 제5절 정책적 함의
 참고문헌
 부 록

제4장 평생학습바우처 지원의 효과와 시사점
 제1절 서 론
 제2절 해외 사례 및 선행연구
 제3절 제도적 배경
 제4절 실증분석
 제5절 시사점
 참고문헌
 부 록

제5장 인구구조 변화에 대응한 생산성 제고 방안
 제1절 서 론
 제2절 선행연구 분석
 제3절 실증분석 1: OECD 국가패널 분석
 제4절 실증분석 2: 사업체패널조사 분석
 제5절 요약 및 정책적 시사점
 참고문헌

제2부 지속가능한 정부의 역할 수행

제6장 노인복지정책의 연령 기준 조정방안
 제1절 문제제기
 제2절 노인복지사업 수급연령 현황
 제3절 기대수명 연장을 고려한 노인연령 자동조정방식
 제4절 사례분석: 교통시설 경로우대제도
 제5절 맺음말
 참고문헌
 부 록

제7장 학령인구 감소와 초중등 교원수급정책
 제1절 서 론
 제2절 학령인구 감소와 주요 교육지표 추계
 제3절 학급규모와 학업성취도의 관계
 제4절 학급규모와 학교생활 및 비인지능력의 관계
 제5절 정책 검토
 제6절 맺음말
 참고문헌
 부 록

제8장 인구구조 변화에 따른 지방재정 효율화 방안
 제1절 문제 제기 및 주요 현황
 제2절 고령화와 지방재정에 관한 실증분석
 제3절 지방교육재정 현황 분석
 제4절 정책제언
 참고문헌

제9장 인구구조 변화와 국방인력 제도
 제1절 서 론
 제2절 환경적 요인
 제3절 저출산과 병역자원의 변화
 제4절 병역제도 선택모형
 제5절 병역제도의 선택
 제6절 결론 및 정책대안
 참고문헌

제10장 대안적 재원 마련: 부가가치세를 중심으로
 제1절 서 론
 제2절 인구고령화와 장기재정여건 및 세수구조
 제3절 인구고령화와 부가가치세
 제4절 새로운 세원 발굴
 제5절 결 론
 참고문헌
 부 록

ABSTRACT
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공공누리

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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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