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지방자치제 실시에 따른 중앙·지방재정기능의 재정립

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  • 저자 송대희, 편(宋大熙, 編) , 노기성, 편(盧基星, 編) , 김경환(金京煥) , 박종구(朴鍾九) , 김동건(金東建) , 김종기(金鍾基)
  • 발행일 1992/06/20
  • 시리즈 번호 92-02
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요약 30여 년만에 다시 지방자치제가 부분적으로나마 최근 실시되었
다. 지방자치제가 착실히 뿌리내리기 위해서는 정부기능의 중앙과
지방간 재조정과 현재 취약한 지방재정의 보강이 선결과제이다. 이
는 재원이전을 수반하지 않는 정부기능 이양이라는 형식적인 지방
분권화가 오히려 경제 전체로 볼 때 재정의 효율성을 저하시키기
때문이다. 본 연구는 이러한 점에서 먼저 중앙과 지방간 기능배분
과 재정규모의 변동을 다루고, 그에 이어서 세입과 세출을 다룬다.

제1장에서는 지방자치제 실시에 따른 재정규모의 변동을 실증
적으로 분석한 후 정부기능의 배분이 어떻게 이루어져야 효율적인
지를 다루었다. 우리 나라의 경우 지방분권화는 전체 재정규모를
다소 축소시키는 작용을 하였거나, 또는 큰 변동을 초래하지 않은
것으로 나타났다. 그리고 단기적으로는 지자제 실시 그 자체로 인
한 재정규모의 대폭적인 증대는 예상되지 않으며, 재정규모 증대가
예상된다 하더라도 예산관리에 의해 억제할 수 있을 것으로 판단된
다. 그러나 지자제가 본격적으로 실시됨에 따라 정부기능의 이양에
대한 지방정부의 요구가 크게 일어날 것으로 기대되는데, 효율적인
기능이양을 추징하기 위해서는 재원이전계획을 포함하는 정부기능
이양계획을 수립할 필요가 있다. 현재 정부기능의 중앙과 지방간
배분이 이론적인 배분기준과 다르게 이루어져 있는 것으로 판단되
는 정부기능의 선별과 단계적 이양을 검토하여야 할 것이다.

전형적인 지방기능인 경찰기능의 이양은 장기적인 관점에서 검
토하고, 환경, 공공주택, 교육, 지역개발, 보건 등의 기능에 대해서는
정책수립기능을 제외한 실제집행기능은 지방으로 과감히 이양해야
할 것이다. 그리고 이제까지 지방의회 기능 등과 같은 지방정부의
상급 또는 통제기관으로서의 기능을 수행해 온 내무부의 기능을 지
방자치제 실시에 부응하여 지방정부 또는 지방의회로 이양시키는
등의 재조정이 필요하다. 이와 아울러 내무부의 행정기능은 지방정
부간 이해대립을 조정하고, 지방행정력을 향상시키기 위한 행정기
술 및 지식을 제공하는 방향으로 전환되어야 할 것이다.

제2장에서는 건전한 지방재정을 이루기 위해서는 자주재원으로
서 지방세 기능이 강화되어야 한다는 관점에서 연구가 이루어졌다.
여기에서는 제1장에서 이루어진 중앙, 지방정부간 기능의 조정에
대한 분석에 뒤이어 지방정부의 적정한 기능과 한계의 분석이 필요
하다는 전제에서 출발한다. 이러한 관점에서 지방세 기능강화의 목
표는 자원배분에 미치는 왜곡을 최소화하면서 지방정부의 자율적
의사결정에 의한 자체재원조달기능을 높이는 데 두고, 재분배기능
또는 부동산투기억제기능 등 지방정부의의 기능에 합당치 않은 목
표를 추구함으로써 지방세 본연의 기능을 저해하는 일이 없도록 해
야 할 것이다. 따라서 종합 토지세의 누진합산방식을 장기적으로
폐지되는 것이 바람직하며, 건물 재산분의 합산과세 방침도 재고할
필요가 있다.

현 체계 내에서의 개선방안으로는 일부 중복된 세목들을 통합,
정비하고 재산보유과세를 강화하며, 세율과 일부 정액 세의 세액을
조정하고 감면, 비과세의 범위를 축소하는 것 등이 있다. 특히 지방
세의 근간이 되고 있는 재산과세는 이전 및 거래관련 세금의 비중
을 낮추는 대신 보유과세를 강화하여 지방정부의 자율적 의사결정
에 따른 공공 재공급 재원조달기능을 증대시켜야 한다. 이를 위해
서는 평가제도의개선을 통한 실효세율의 제고와 세부담의 형평증대
가 요구된다. 국세와 지방세의 조정은 전체 조세부담률의 범위 안
에서 세원을 재분배하는 동시에 지방정부의 자율권의 범위를 재정
립한다는 데 의미가 있다. 현실적으로 지방세의 완벽한 특성을 지
닌 세목을 찾기는 어렵지만 대체로 전화세, 주세, 부가가치세 및 특
별소비세의 일부를 지방세 세관대상으로 검토할 수 있을 것이다.

제3장에서는 조세수단 이외의 지방제외 수입수단의 활용가능성
과 그 방안을 다루었다. 지방세외 수입의 정의, 개념, 포괄범위 등
은 지방세의 경우와 같이 체계적으로 정립되어 있지 않고, 다만 지
방예산회계법 및 동 시행령에 지방세 이외의 모든 기타 세입을 지
방세외 수입이라고 지칭하는 데서 근거를 찾을 수 있을 뿐이다. 그
러나 지방세외 수입은 재원확충에 있어서 지역주민의 저항이나 마
찰이 일반 조세수입에 비해 상대적으로 작다는 점과, 전체 지방재
원 중 가장 지방 자치적 성격이 강하다는 점에서 주목된다.

지난 20여 년간 지방세외 수입의 증가추세는 기 기복이 매우
큰 것으로 나타나고 있는데, 지방세와 세외수입의 증가추세는 80년
대 들어 급격하게 증가하는 추세를 보였으며, 특히 1990년의 경우
는 세외수입의 증가추세가 지방세의 증가추세를 크게 앞지르고 있
다. 그리고 1975년이래 지방세외 수입은 지방재정수입 중 가장 높
은 비율을 차지하였으며, 그리하여 1990년의 경우 지방재원 중 세
외수입이 차지하는 비중은 48.3%로서 지방세수입이 차지하는
22.9%보다 높은 것으로 나타나고 있다. 그러나 세외수입이 지방재
정에서 차지하는 역할은 지방자치단체의 종류에 따라 상당한 차이
를 보여, 서울특별시와 67개의 시는 전국 평균에 비해 매우 높은
반면에 도, 군, 구의 경우에는 전국 평균에 비해 현저히 낮은 것으
로 나타나고 있다.

지방세외 수입은 여러 측면에서 많은 문제점도 가지고 있다.
먼저 그 종류가 다양하고 정책의사 결정과정에서부터 여러 부처로
흩어져 있어서 체계적으로 관리되지 못하고 있다는 점을 들 수 있
다. 그 다음으로는 수수료 징수근거의 다원화, 수수료수준의 불균형
선, 수수료율의 비탄력성, 재산수입상의 문제점, 분담금, 부담금 수
입상의 문제 등을 들 수 있다. 따라서 세외수입을 발전시키기 위한
방안으로는 사용료 및 수수료의 요율체계 정비, 재산수입의 증대,
세외수입원의 지속적 발굴과 경영 수익사업의 활성화 등을 들 수
있다.

제4장에서는 지방자치제의 성공적 착근은 지방정부의 효율적인
세출운영이 관건이 된다는 관점 하에 지방세출구조의 조정방향에
대해서 논하였다. 현재 우리 나라의 지방재정은 다음과 같은 이유
에서 지방세출구조의 조정이 시급히 요청되고 있다.

첫째, 향후 지역주민의 공공재정수요가 급격히 증가할 전망이
고, 중앙정부의 지방정부로의 권한이양에 따른 행정부담이 대폭 늘
어 날 것으로 예상되어 지방세출규모의 확대와 구조개선이 시급한
당면과제로 대두될 수밖에 없기 때문이다.

둘째, 지방자치제의 실시에 따라 지역균형개발과 지역경제활성
화를 위한 지방정부의 효율적 지원기능에 대한 요청은 무엇보다도
지방세출기능의 강화문제로 귀결된다.

셋째, 앞으로 소득증대와 주민선호의 변화 등의 요인으로 인해
교육, 보건, 주택 등 사회개발부문에 대한 복지재정수요가 대폭 늘
어날 전망인데, 이를 위한 지방정부의 기능제고 역시 불가피하기
때문이다.

이에 이러한 정책과제를 해결하기 위해서 먼저 지방세출구조의
현황과 문제점을 살펴본 결과, 우리 나라 지방세출구조에는 영세성,
1인당 세출수준의 저위, 세출구조의 경직성, 사회개발지출의 취약
성, 그리고 지방세출운영의 비효율성 등의 문제점이 있음을 지적하
였다. 이러한 분석을 토대로 하여 중앙, 지방정부간 기능 재배분에
따른 세출구조개선, 경직성 경비의 비중축소, 그리고 경제 개발비와
일반 행정 비의 팽창억제와 취약한 사회개발지출기능의 강화가 세
출구조조정의 기본방향이 되어야 한다는 인식 하에 다음의 다섯 가
지 구체적 방안을 제시하고 있다.

첫째, 지방세출구조개선은 중앙, 지방정부간 기능재분배와의 연
계 하에 합리적으로 추진할 것 ,둘째 자주재원의 확보가 뒷받침되
는 지방세출규모의 점진적 확대를 추구할 것, 셋째 지방재정운용의
건전성을 확보하고 행정수중향상을 위해 지방세출의 탄력성을 향상
시킬 것, 넷째 현저히 낮은 사회개발비, 특히 사회보장비의 비중을
늘려 향후 늘어나는 지역복지수요에 효율적으로 대처할 것, 다섯째
지방정부의 재정운용효과를 극대화하기 위해 세출운영의 효율화를
도모하고 중앙정부에 대한 재정자주권을 강화할 것 등이다.

제4장의 이러한 세출구조 조정방향에 맞추어 제5장에서는 교육
은 공공재의 성격을 지니고 있으며, 또한 교육의 질적 향상과 교육
기회의 확대를 위해서는 교육재정이 강화되어야 한다는 입장에서
교육재정의 발전방향을 다루었다. 우리의 재정사를 볼 때 1980년대
국가재정은 매우 긴축 적으로 운용되었음에도 불구하고 교육비의
비중은 아주 완만한 약간의 증가추세를 보여 왔다. 그러다 1990년
에 교육환경개선특별회계 설치를 계기로 대 정부 예산비율이 1989
년의 19.7%에서 1990년대에는 20.3%로 증가하였고, 대GNP 비율로
도 1989년의 3.0%에서 1990년에는 3.3%로 증가하였다. 1991년에는
교육세 전액을 재원으로 하는 교육 양여금 특별회계를 신설함으로
써 이를 일반회계의 교육재정과 합했을 때 대 정부 예산의 21.0%를
차지하고, 대GNP비율로도 3.5%에 달하게 되었다. 그럼에도 불구하
고 우리 나라 교육재정이 당면하고 있는 가장 큰 문제는 교육투자
재원이 부족하다는 점이며, 이 재원을 어떻게 확대할 수 있는가가
문제의 핵심이라고 하겠다.

이에 교육재정의 정책운용방안으로는 중앙정부의 문교예산을
확대하기 위해서 국가재정의 총체적 규모의 증대, 지방정부의 교육
재정에 대한 전입금 확대, 실업교육에 대한 교육투자의 강화, 국립
대학특별회계 설치, 사학에 대한 재정지원 강화, 그리고 지방자치와
교육자치의 연계 강화 등을 제시하였다.

마지막으로 제6장에서는 지자제가 정착함에 따라 지금까지의
중앙집권적이고 하향적인 지역개발이 지역의 특성과 주민의 의사를
충분히 반영하지 못하고 주민의 기대욕구만 증대시켜 온 폐단을 없
애고, 지역자립의식을 고취하며, 지역발전의 활력소 역할을 할 지역
개발정책에 대한 추진체계의 전환에 대해서 연구하였다.

지역개발을 위한 새로운 체계는 기본적으로 각 지역자치제 고
유의 개발과정이 될 수 있어야 하며, 이를 현실적으로 수용하기 위
해서는 중앙과 지방정부간의 기능분담, 이를 바탕으로 지방의 행,
재정적 기능의 확충과 중앙정부에서 지역개발을 효과적으로 추진할
수 있는 행정체계의 개편이 요망된다. 지방정부의 기능강화를 위해
서는 중앙정부의 권한과 기능을 이양함은 물론 지방세기능의 확충,
세외 수입수단의 활용, 지방채의 활성화와 함께 민간자본의 유치를
통하여 재원을 확충하도록 하고 지방행정조직을 2, 3차 산업관련
중심으로 개편하도록 해야 할 것이다. 중앙정부차원에서는 지방자
치제 실시에 따른 부작용을 방지하고 지방정부 주도의 지역개발정
책이 실효를 거둘 수 있도록 제도적인 준비를 해야 한다. 특히 지
방의 다양한 욕구를 수용하면서 국가정책과 합치되는 지역개발이
이루어지도록 지역개발계획제도의 도입이 요망된다, 지역계획은 단
순한 물적 계획이 아니고 경제, 사회계획을 포함하는 종합계획의
기능을 수행하도록 해야 할 것이다.
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