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공기업 부채와 공사채 문제의 개선방안

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  • 저자 황순주(黃淳珠)
  • 발행일 2021/04/20
  • 시리즈 번호 통권 제106호
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요약 □ 공기업은 정부의 암묵적 지급보증에 힘입어 자체 상환능력과 상관없이 항상 국채 수준의 낮은 금리로 부채를 일으킬 수 있다. 이 경우, 공기업은 재무구조를 개선하기 위해 애써 노력하지 않고 정부는 때때로 무리한 정책사업을 공기업에 떠넘기는, ‘이중 도덕적 해이’가 발생할 수 있다. 정부는 공사채 채무를 국가보증채무에 산입해 공식적으로 관리하고, 자본비율 규제와 더불어 ‘채권자-손실분담형’(베일인) 공사채를 도입하여 공기업 부채의 구조를 개선해야 한다.

- 2020년 상반기 한국석유공사가 완전자본잠식 상태에 빠졌다.

- 다른 공기업들도 저출산·고령화 시대를 맞아 추세적으로 재무구조가 악화될 것으로 예상된다.

- 본 연구는 정부의 ‘암묵적 지급보증’이 공기업의 부채 문제를 악화시킨다는 것을 밝히고 개선방안을 제언한다.

- 우리나라는 주요국에 비해 공기업 부채가 유독 많다.

- 우리나라는 공공사업을 추진할 때 정부 부채보다는 공기업 부채에 의존하는 경향이 크다.

- 우리나라의 공기업은 주로 공사채를 발행해 부채를 일으킨다.

- 담보가 필요한 은행대출과 달리 공사채는 신용도만 높으면 발행할 수 있어 부채를 쉽게 확대할 수 있는 수단이다.

- 공기업은 사실상 파산상태에 빠져도 정부의 지원 가능성에 힘입어 국채 수준의 낮은 금리로 대규모 자금을 조달할 수 있다.

- 정부의 암묵적 지급보증으로 인해 공사채는 민간 회사채보다 낮은 금리에 발행되는데, 이로 인한 금리할인 효과는 연간 4조원 정도이다.

- 공기업은 자체 펀더멘털이 아무리 나빠도 국내 초일류 기업보다 0.20%p 낮은 금리로 자금을 빌릴 수 있다.

- 정부의 암묵적 지급보증은 공기업과 정부의 이중 도덕적 해이를 초래할 수 있다.

- 첫째, 공기업이 펀더멘털 개선을 위해 열심히 노력할 유인이 없다.

- 둘째, 정부는 때때로 무리한 정책사업을 공기업에 할당하고 낮은 금리로 자금을 빌려서 이를 추진하도록 요구한다.

- 결국 암묵적 지급보증으로 인해 공기업의 부채는 많아지는데 부채를 감내해야 할 공기업의 체력은 약화된다.

- 공기업 부채의 태반을 차지하는 공사채 채무를 국가보증채무에 공식 산입하고, 위험에 연동하는 보증수수료를 부과해야 한다.

- 공기업에 자본규제를 도입하여 재무건전성을 상시적으로 유지해야 한다.

- 유사시 채권자가 손실을 분담하는 공사채를 발행하도록 하여, 자본시장을 통한 공기업 규율을 회복해야 한다.
요약 영상보고서
자산보다 빚이 더 많은 공기업들... 공기업 재무구조, 괜찮은 걸까요?

(저자인터뷰)
부채가 많은 것 자체가 문제가 되지는 않을 것 같습니다. 건전성과 수익성 등 펀더멘털이 충분히 튼튼하다면 부채가 많아도 잘 관리할 수 있을텐데, 우리나라 공기업 부채는 그렇지 않다는 것이 문제입니다. 이 연구에서는 공기업 부채의 특징을 살펴보고 문제를 분석하여서 정책 개선방안을 제시하고 있습니다.

(내래이션)
우리나라 공기업 부채의 첫 번째 특징은, 우선, 많다는 겁니다.

비금융공기업은 총 부채가 많지만 순 부채는 마이너스인 노르웨이를 빼면 OECD 중 사실상 가장 많았고, 중앙은행, 국책은행 같은 금융공기업 부채도 1위였습니다.

두 번째 특징은 정부 부채 대비 공기업 부채의 비중이 높다는 겁니다.
다른 나라에 비해 비중이 높다는데요, 비금융 공기업 부채가 정부 부채의 절반에 육박한다는 점은 공공사업을 추진할 때 정부자금 보다는 공기업 자금에 주로 의존한다는 것을 짐작할 수 있습니다.

세 번째 특징으로는 공기업 부채의 대부분이 대출이 아닌 공사채로 이루어져 있다는 겁니다. 대출은 담보에 따라 빌릴 수 있는 금액이 정해져 있지만, 채권은 신용도만 높으면 발행이 쉬운 점을 이용해공사채를 많이 발행한거죠.

실제로 빚이 자산보다 많은 한국석유공사나, 부실 자회사가 많은 한국산업은행도 높은 국제신용등급을 받아 공사채를 발행했는데요,

어떻게 신용등급이 높았던 걸까요?

공기업에 문제가 생기면 정부가 대신 갚아줄 거라는 강력한 믿음 때문이랍니다.

정부지원 가능성을 배제하고 자체 상환능력을 봤더니 신용등급이 최소 6단계 이상 떨어졌습니다.

일부 공사채들은 투기등급 수준인데도 정부의 암묵적 지급보증 덕에 국채만큼 안전한 자산처럼 탈바꿈한 것입니다.

정부의 지원 가능성은 금융시장에도 반영되어 있었는데요.

약 20년간 국내에서 발행된 ‘일반적인 채권’을 분석한 결과, 비금융 공기업과 금융 공기업 모두 민간보다 낮은 금리로 채권을 발행할 수 있었고 그 덕에 매년 약 4조원 수준의 금리할인 효과를 봤습니다.

AAA 등급 채권만을 분석했을 때도 공사채 금리는 초일류 기업의 회사채보다 0.2%p 정도 더 낮았습니다.

공기업은 정부의 암묵적 지급보증으로 자체 펀더멘털이 아무리 나빠도
세계일류 수준의 기업보다 싼 금리로 자금을 빌렸던 것입니다.

그런데 공기업이 이자비용을 줄일 수 있으면 정부의 암묵적인 지급보증은 좋은 거 아닐까요?

정부의 암묵적 지급보증은 공기업뿐 아니라 정부에게도 이중 도덕적 해이 문제를 발생시킬 수 있다고 합니다.

우선 공기업과 민간기업을 비교했을 때 민간기업은 부채 비율을 줄이거나 순이익을 늘릴 때 회사채 금리가 떨어진 반면

공기업은 같은 노력을 해도 금리가 훨씬 적게 떨어지거나 금리할인 효과가 없었습니다.

정부의 지급보증으로 인한 효과가 더 커서, 재무건전성이나 수익성을 개선하려는 노력을 할 필요가 없어지게 됩니다.

정부에서 발생하는 도덕적 해이의 예를 들어보면 정부 재정을 쓰려면 엄격한 심사를 통과해야 하지만 금리가 낮은 채권을 쉽게 발행할 수 있는 공기업 공사채를 활용해 타당성을 검증받지 못한 정책사업을 무리하게 추진할 수 있다는 것이죠.

결국 정부의 암묵적인 지급보증으로 인해 공기업은 점점 감당하기 힘든 부채를 안게 되는 겁니다.

그럼 어떻게 해야 할까요? 우선 공사채를 제대로 관리하는 게 중요한데요.

그러기 위해서는 국가보증채무에 공사채를 포함시켜야 합니다. 국회의 동의가 있어야 국가보증을 받을 수 있기 때문에 타당성이 부족한 사업은 걸러질 수 있고요,

보증수수료나 담보도 요구할 수 있어 공기업에서는 재무구조를 개선할 유인이 생길 수 있습니다.

다음으로 은행은 정부의 암묵적 지급보증을 받는 대신 자기자본을 어느 정도 이상 유지하라는 규제를 받는데요.

공기업은 은행보다도 더 강력하게 보호를 받고 있는 만큼 은행처럼 자본비율 규제를 적용할 필요가 있겠습니다.

마지막으로, 채권자들도 정부의 지급보증만을 믿고 펀터멘털과 무관하게
낮은 금리로 돈을 빌려주다보니 도덕적 해이가 발생하는데요,

평상시에는 일반 채권처럼 원금과 이자를 지급하지만, 채권 발행 기관의 재무상태가 심각해지면 투자 원금이 자본으로 전환된다거나 원리금 지급의무가 소멸되는 채권자 손실분담형 베일인 공사채 도입을 고려해 볼 수 있습니다.

이렇게 채권자들이 손실을 일부 분담한다면 사업이 실패하더라도 국민과 정부의 부담은 줄어들 수 있습니다.
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