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자원절약적 경제로의 이행을 위한 정책과제

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  • 저자 김동석(金東石) , 김민수
  • 발행일 2005/12/30
  • 시리즈 번호 2005-06
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요약

1. 배경과 목적

우리나라는 에너지자원, 금속광물 등 천연자원의 부존량이 극히 빈약하여 수요의 대부분을 수입에 의존하고 있으며, 이로 인하여 국제 자원가격이 급등할 때마다 국민경제가 지대한 충격을 받아왔다. 예를 들어, 1990년대 이후 비교적 안정적인 수준을 유지하던 국제 원유가격이 2004년 이후 급등함에 따라 발생한 구매력의 상실분은 연간 GDP의 3~4%에 달하는 것으로 추정된다.

그럼에도 불구하고 수입 천연자원에 대한 경제 전체의 의존도는 지속적으로 높아지는 추세이다. 천연자원 소비의 대부분을 차지하는 광물자원의 경우 GDP 대비 수입액 비중은 1990년 4.0%에서 2000년 6.7%로 상승하였고 최근에도 상승세가 지속되고 있으며, GDP 대비 에너지 원단위 역시 개선되지 않고 있는 실정이다.

본 연구의 목적은 천연자원 집약도가 낮은 경제구조로 이행하기 위한 정책 개선방향을 정리·모색하는 것이다. 천연자원은 국민경제에서 지대한 중요성과 비중을 차지하며, 조세정책, 산업정책, 물가정책과의 연관성 등 대단히 복잡다기한 성질을 가진다. 본 연구에서는 천연자원이 국민경제에서 차지하는 위치를 각종 통계를 이용하여 거시적으로 살펴보고, 산업연관분석을 이용하여 국제 자원가격 상승이 국민경제에 미치는 영향을 파악하며, 우리나라와 주요 선진국의 자원정책을 검토한 후 이들을 바탕으로 자원절약적 경제로 이행하기 위한 정책방향을 정리·모색하는 것을 주요 연구범위로 설정하였다.


2. 주요 내용

가. 분석대상 천연자원의 범위

다양한 천연자원 가운데 본 연구에서는 에너지자원, 금속광물, 비금속광물 등 광물자원만을 분석대상으로 설정하였다. 천연자원에는 광물자원 외에도 농수산물, 임업제품 등 다양한 품목들이 있는 것이 사실이나, 이들의 경우 수입의존도 및 국민경제에서 차지하는 비중이 광물자원에 비해 훨씬 작으며, 특히 농수산품의 경우 민간최종소비로 배분되는 비중이 크므로 산업 차원의 분석에 포함시키는 것이 적당하지 않은 것으로 판단되었기 때문이다.

나. 우리나라 천연자원소비의 동향 및 특징

지난 30여년간의 고도성장과 함께 천연자원의 소비도 급속한 증가세를 기록하였다. 예를 들어, 1980~2004년 기간중 연평균 경제성장률과 1차에너지소비 증가율은 각각 6.9%와 7.0%로 계산되었다.

우리나라 천연자원소비의 가장 큰 특징은 해외의존도가 극히 높다는 점이다. 원유와 천연가스의 경우 수입품에 전적으로 의존하고 있고 금속 및 비금속 광물도 해외에 대한 의존도가 극히 높으며 지속적으로 상승하는 추세이다. 천연자원소비의 대부분을 차지하는 에너지자원의 경우 수입 에너지원에 대한 의존도는 고도성장의 초기인 1970년에 50%를 하회하였으나 1990년대 초반 이후 약 97% 수준을 유지하고 있으며, 여타 천연자원의 경우에도 수입의존도가 상승하는 추세이다.

그럼에도 불구하고 천연자원에 대한 소비는 높은 증가율을 보이고 있으며, 이에 따라 경제 전체의 천연자원 집약도가 상승하는 추세이다. 예를 들어, 두 차례의 석유파동 이후 서구 선진국의 일인당 에너지소비가 정체 혹은 감소 추이를 보이고 있는 반면, 우리나라에서는 1980년대 이후에도 연평균 증가율이 약 6%에 달하고 있다. 한편, GDP 기준 원단위, 즉 GDP 한 단위 생산에 소요되는 천연자원의 규모는 서구 선진국에 비하여 훨씬 높은 수준을 유지하고 있으며, 총수입 및 GDP 대비 천연자원 수입액의 비중 역시 지속적으로 상승하는 추세이다.

이러한 결과는 우리나라의 경제구조가 국제 자원가격의 변동으로 인한 충격에 극히 취약한 상태임을 의미한다. 주지하는 바와 같이 1990년대에 들어 비교적 안정적인 수준을 유지하던 국제 원유가격이 2000년대에 들어 다시 상승하기 시작하였고, 2004년에는 ‘3차’ 석유파동이라고 할 수 있을 정도의 급등세를 기록하였다. 원유뿐 아니라 금속·비금속 광물 등을 포함한 원자재의 가격 역시 최근에 들어 상승폭이 확대되는 추세이다. 국제 자원가격이 상승하면 기업의 수익률이 악화되고 천연자원 가공제품의 가격 상승에 따라 가계의 부담이 증가하는 등 국민경제에 미치는 충격이 지대하다. 특히 우리나라의 경우 천연자원 집약도가 높은 산업의 비중이 선진국에 비해 높은 수준을 유지하고 있기 때문에 이러한 충격의 정도가 훨씬 큰 편이다.

다. 산업연관분석

1990~2000년 산업연관표에 따르면 우리나라의 총수입액은 1990년 약 58조원에서 2000년 약 240조원으로 증가하였고, 이 기간중 연평균 증가율은 15.3%로 계산되었다. 이 가운데 광물자원 수입액은 1990년 7.2조원에서 2000년 약 40조원으로 급속하게 증가하였고, 이 기간중 연평균 증가율은 18.8%로 계산되었으며, 총수입액에서 차지하는 비중은 1990년 12.4%에서 2000년 16.7%로 증가하였다.

품목별로는 원유와 천연가스의 구성비가 증가추세인 반면 여타 광물자원의 구성비는 감소추세이다. 한편, 원유에 대한 의존도를 낮추고 오염물질 발생량을 줄이기 위하여 청정연료인 천연가스의 사용을 권장함에 따라 천연가스 수입액은 1990년 0.3조원에서 2000년 5.2조원으로 빠르게 증가하였으며, 이 기간중 연평균 증가율은 31.8%로 계산되었다. 광물 수입액이 높은 증가율을 기록함에 따라 국민경제에서 차지하는 비중 및 부담 역시 빠르게 증가하는 추세이며, GDP 대비 광물자원 수입액 비중은 1990년 4.0%에서 2000년 6.7%로 증가한 것으로 나타났다.

수입계수는 해당 품목의 총공급액에서 수입액이 차지하는 비율, 즉 수입액÷(수입액+국내생산액)으로 계산된다. 전 품목의 수입계수는 1990년 12.2%에서 2000년 14.7%로 상승하였고, 전반기에 비해 후반기의 상승폭이 더 큰 것으로 나타났으며, 이는 1990년대 중반 이후 개방화의 진전으로부터 많은 영향을 받은 것으로 판단된다. 품목별로는 농림어업을 제외한 전 품목의 수입계수가 상승하였으며, 제조업(17.3%→19.9%)과 서비스업(2.2%→4.5%)의 수입계수 상승폭이 2%대에 불과한 반면, 광물자원의 수입계수는 1990년 76.3%에서 2000년 93.8%로 크게 상승함에 따라 수입 광물자원에 대한 의존도가 상승하고 있음을 알 수 있다.

산업연관표를 이용하면 국제 광물자원가격의 상승이 국민경제에 미치는 효과를 분석할 수 있다. 예를 들어, 국제 원유가격이 상승하는 경우 석유제품의 가격이 상승함에 따라 이를 중간재로 사용하는 기업의 이익률이 하락하는 한편 가계의 석유제품 소비지출에 대한 부담이 가중되며, 산업연관분석을 이용하여 이를 계량적으로 측정할 수 있다.

기업의 이익률은 영업잉여율(영업잉여÷총산출액)을 통하여 간접적으로 측정할 수 있다. 원유가격 10% 상승시 석유제품제조업이 이를 모두 수요자에게 전가할 경우 석유제품의 가격 상승률은 2000년의 경우 5.7%로 계산되었다. 전 산업의 영업잉여율 하락규모는 1990년 -0.15%p (15.36%→15.21%)에서 1995년 -0.11%p(14.64%→14.53%)로 축소되었으나 2000년에는 -0.18%p(13.93%→13.75%)로 확대되었으며, 이는 1995년 이후 원유수입액의 높은 증가율에 기인한다. 산업별로는 석유제품 집약도가 높은 운수·보관업, 열공급업, 화학제품제조업, 비금속광물제품제조업 등의 영업이익률 하락폭이 큰 것으로 나타났다. 이러한 분석은 여타 광물자원에 대해서도 적용이 가능하나, 이들의 경우 석유제품에 비하여 중간투입액 규모가 훨씬 작으며, 따라서 국제시장에서의 가격상승으로 인한 기업의 이익률 하락폭은 원유에 비해 훨씬 작은 편이다.

산업연관분석 결과는 국제 자원가격의 변동이 발생한 직후에 측정된 극히 초단기적인 추정결과이다. 특정 상품의 가격이 변화하면 상대가격체계의 변화에 따라 생산 및 소비구조가 변화하게 되며, 새로운 균형에 도달하는 과정에서 투입량 혹은 소비량이 변하게 된다. 본 연구에 제시된 분석결과는 이러한 조정과정이 이루어지기 이전의 결과에 해당하며, 실제의 변화폭을 다소 과대추정하고 있다고 할 수 있다. 새로운 균형에서의 소비 및 투입 수준을 보다 엄밀하게 추정하기 위해서는 경제 전체의 총량변수 및 산업부문별 변수로 구성된 계량모형이 필요하다.

라. 자원정책의 개선방향

우리나라 에너지자원 정책방향의 기본적인 틀은 『제2차 국가에너지 기본계획』 및 『2010 에너지비전』에 제시되어 있다. 이들 계획에 의하면, 우리나라는 대내외 환경의 변화와 함께 새로운 패러다임에 직면함에 따라 새로운 정책방향의 수립이 필요하게 되었으며, 이에 대응하여 『제2차 국가에너지 기본계획』에서는 ① 지속발전 가능한 에너지시스템의 구축, ② 시장기능이 활성화된 에너지산업의 육성, ③ 에너지기술 및 에너지기술 수출 강국으로의 도약, ④ 대외개방형 시스템을 갖춘 아시아의 에너지 중심국가로의 부상 등 네 가지를 향후 기본적인 에너지 정책방향으로 설정하고 다음과 같은 세부 정책방향을 제시하고 있다.

첫째, 지속발전 가능한 에너지시스템을 구축하기 위하여 에너지가격과 시장기능을 적극적으로 활용하고 오염물질 배출이 적은 에너지원의 보급 확대를 유도하는 등 환경친화적 에너지시스템을 구축하도록 한다. 둘째, 시장기능이 활성화된 경쟁력 있는 에너지산업을 육성하기 위하여 에너지산업의 민영화 및 규제완화 등을 통해 국내 에너지산업의 효율성과 경쟁력을 제고시키고 해외자본 유치 및 국내 에너지기업의 해외진출을 활성화하도록 한다. 또한 합리적인 에너지가격시스템을 확립하여 에너지시장의 효율성 제고 및 에너지산업의 균형발전을 도모하도록 한다. 셋째, 에너지기술 개발을 통해 미래 에너지에 대한 선택의 폭을 확대하고 개발된 에너지기술을 수출전략분야로 집중 육성한다. 넷째, 대외개방형 시스템을 갖춘 아시아의 에너지 중심국가로 부상하기 위해 러시아, 중국 등 동북아 역내 국가와의 자원·에너지 협력 증진을 통해 북방 자원개발에 진출하여 안정적이고 경제적인 에너지 공급선을 다양화함으로써 에너지 안보역량을 개선하도록 한다. 또한 안정적인 에너지 공급원 확보를 위해 공급원을 다원화하고 해외 자원개발사업에 적극 참여하며 동북아 에너지협력체제를 구축하도록 한다.

향후 경제전체적인 에너지 및 여타 천연자원 집약도를 낮추기 위해서는 이에 더하여 추가적인 정책방향의 설정이 필요하다. 우선, 자원절약적인 경제로의 이행을 위해서는 천연자원의 수요관리에 있어 시장기능을 확대하고, 정부의 역할은 시장이 실패하는 경우로 국한하는 방향으로 정책을 확립할 필요가 있다. 자원집약도는 기업의 핵심적인 의사결정과정의 하나로서 시장메커니즘에 민감하게 반응하며, 경제전체적으로 최적의 천연자원 배분을 위해서는 시장기능을 최대한 활용한 수요관리정책의 확립이 필요하다고 하겠다. 즉, 자원절약적 경제로의 이행을 위해서는 자원집약도만을 기준으로 한 구성비 변화가 아니라 전 산업에 동일하게 적용되는 효율적인 자원정책의 수립에 초점을 맞추어야 하며, 이는 에너지산업뿐 아니라 모든 산업에 동일하게 적용되어야 한다.

천연자원의 수요관리 측면에 있어 시장기능의 활용이 핵심적인 정책방향으로 설정될 필요가 있는 반면, 시장이 실패하는 경우에는 정부의 적극적인 역할이 요구되며, 여기에는 조세정책, 안정적인 공급확보, 기술개발 등이 포함된다. 첫째, 천연자원, 특히 에너지자원의 경우 시장에서 결정된 가격은 이의 사용으로 인한 외부효과를 포함하지 않는 것이 일반적이므로, 시장기능만으로는 최적의 사용을 유도할 수 없다. 과거 우리나라는 수출주도형 성장과정에서 비교적 관대한 에너지 조세정책을 사용한 측면이 없지 않으며, 현재의 높은 자원집약도는 여기에 기인하였을 가능성이 있다. 향후 자원절약적 경제로의 이행을 위해서는 엄밀한 수요분석 등에 근거를 둔 조세정책을 수립하고 이를 차질 없이 추진하여야 한다.

둘째, 우리나라는 천연자원, 특히 에너지자원의 사용 및 신에너지원 개발과 관련된 기술적 기반이 극히 취약한 편으로서, 이 분야에서의 연구개발투자에 있어서도 정부의 상당한 역할이 필요하다.

셋째, 장기적이고 안정적인 천연자원의 공급을 확보하기 위한 노력에 있어서도 정부의 역할이 필요하다. 주변국들과의 자원 및 에너지 분야 협력을 증진하고 공급원을 다변화하며, 해외 자원개발에 적극적으로 참여하는 등 공급의 안정성을 높임으로써 국민경제에 미치는 충격을 최소화하기 위한 정부의 외교적 및 정책적 노력이 필수적이다. 물론 개별 기업의 입장에서는 국제 자원시장으로부터의 충격에 대비한 위기관리능력의 제고 노력을 기울여야 하며, 이에 대한 정책적 배려 역시 정부의 중요한 역할의 하나라고 할 수 있다.

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