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방송산업에의 경쟁 도입

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  • 저자 이수일(李秀一)
  • 발행일 2006/12/31
  • 시리즈 번호 2006-15
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요약 본 보고서는 방송산업을 지상파방송시장과 유료방송시장으로 나눈 후 각각에 대하여 경쟁이 지체되는 핵심적인 영역을 확인하고, 그와 관련된 규제의 정당성을 검토하였으며, 경쟁 활성화를 위한 개선방안을 제시하였다. 각 방송시장의 경쟁 지체와 관련된 규제들이 ‘방송의 공익성 증진’과 ‘경쟁을 통한 사회후생 극대화’라는 두 가지 정책목표의 측면에서 얼마나 정당화될 수 있는가를 핵심적인 질문으로 설정하였다.

먼저 지상파방송시장에서는, 한국방송광고공사(KOBACO)의 독점적인 지상파방송광고시간 판매대행과 가격규제가 지상파방송광고시장을 비롯하여 시청자시장, 외주제작시장 모두의 경쟁양태를 틀 짓고 있다. KOBACO의 독점적인 판매대행과 가격규제는 방송광고시장에서 할당, 끼워 팔기 등 다양한 비효율을 발생시킬 뿐만 아니라, 광고수익 극대화를 추구하는 방송사의 경쟁 유인을 변화시켜 외주제작시장의 성장에도 부정적인 영향을 미친다. 이에 반해 KOBACO 체제가 표방하고 있는 ‘방송의 공익성’ 가운데 방송사와 광고주 간 유착 방지는 오히려 방송사 간 경쟁을 활성화시켜 잣대경쟁(yardstick competition)과 평판효과를 통해 방송사가 광고주 이익을 대변할 유인을 억제하는 것이 보다 효과적일 수 있다. 광고단가에 대한 가격규제를 통해 물가상승을 억제한다는 논리는 방송광고에 대한 수요, 광고주의 광고예산 책정 행태를 고려할 때 비현실적이다. 또한 시청률 경쟁의 억제를 통한 방송프로그램의 저질화 방지는 실증적인 근거가 빈약한 실정이며, 공익적인 방송프로그램의 공급과 관련해서는 시청률 경쟁 억제라는 간접적인 수단보다는 쿼터제 또는 공익적 프로그램의 제작에 대한 보조금 지급 등 직접적인 수단을 활용하는 것이 좀더 효과적이다. 이와 같이 현행 KOBACO 체제는 ‘방송의 공익성 증진’이라는 정책목표 측면에서 규제목적의 비현실성 내지는 규제목적과 규제수단의 불일치라는 문제를 가지고 있을 뿐만 아니라, ‘경쟁을 통한 사회후생 극대화’라는 측면에서는 지상파방송시장의 경쟁을 제약함으로써 다양한 비효율을 양산하고 있다.

이러한 분석에 기초하여 볼 때 ‘경쟁을 통한 사회후생 극대화’를 위해 지상파방송광고시장에 경쟁을 도입하는 것이 합리적이다. 본 보고서는 경쟁의 도입방안으로 다음의 세 가지를 들고 있다. 첫째, 지상파방송사들로 하여금 광고영업방식으로 내부부서, 자회사, 혹은 독립 미디어렙을 자유로이 선택하도록 보장함으로써 독점으로 인한 문제를 해소한다. 둘째, 방송광고 가격이 온전히 시장에서 경쟁을 통해 결정되도록 함으로써 가격규제로 인한 다양한 비효율을 제거할 필요가 있다. 마지막으로 현재의 KOBACO는 해체하기보다는 그대로 유지하여 2~3년 한시적으로 KBS2와 EBS의 광고시간 판매를 대행하도록 하고, 그 이후에 민영화를 추진하여 여타의 미디어렙과 경쟁하도록 하는 방식이 보다 효율적이다.

다음으로 유료방송시장에서는 상류시장인 방송프로그래밍 유통시장과 하류시장인 유료방송서비스시장을 연결하는 플랫폼 단위에서 종합유선방송의 시장지배적 지위가 유지됨에 따라 두 시장 모두에서 종합유선방송사업자(system operator: SO)에 의한 시장지배적 지위의 남용행위와 거래상 우월적 지위를 이용한 불공정행위가 발생하고 있음을 보였다. 이에 반해 플랫폼 단위에서의 경쟁 지체와 직접적으로 관련되어 있는 ‘지역주의 구현’이라는 정책목표는 설정 자체가 매우 비현실적이라고 판단된다.

따라서 플랫폼 단위에서의 경쟁 활성화를 통한 유료방송시장의 성장은 ‘방송의 공익성’에 대한 실질적인 훼손 없이 이루어질 수 있으며, 구체적인 방안은 다음과 같다. 첫째, 우리나라 유료방송시장의 플랫폼 단위에서의 경쟁을 활성화하기 위한 현실적인 방안은 현재 도입이 미루어지고 있는 IPTV(internet protocol TV)를 통신시장과 방송시장에 대한 법?규제 체계가 이원화된 상태에서라도 조기에 도입하는 것이다. 본 보고서는 IPTV 서비스는 디지털케이블 서비스와 매우 유사한 성격을 지니고 있으므로 ‘동일한 서비스에 대한 동일한 규제’ 원칙을 적용하여 방송법의 개정을 통해 IPTV를 방송법령 틀 내로 수용하는 것이 가능함을 보였다. 둘째, IPTV 도입에 대한 SO의 반대를 완화하고 IPTV사업자의 시장진입을 원활하게 하기 위해서는 SO 간 수평적 결합에 대한 현행 매출액 기준과 방송권역 기준 규제를 완화할 필요가 있으며, 그 대안으로는 전체 다채널 유료방송시장을 관련시장으로 획정하고 가입자의 30~33%를 소유 상한으로 규정하는 것이 합리적이다. 마지막으로 향후 다채널 유료방송시장의 경쟁양태가 결합판매의 형태로 전개될 것을 감안하면, IPTV의 도입과 함께 원가테스트(imputation test) 통과, 여타 사업자에 대한 동등한 결합기회 보장 등을 조건으로 하여 시장지배적 사업자인 KT에 대한 결합판매규제를 완화함으로써 유료방송시장에서의 공정경쟁 여건을 조성하는 것이 필요할 것이다.
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