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납품단가 연동제에 대한 경제학적 논의

2022.09.27
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    이화령 플랫폼경제연구팀장
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원자재 가격이 급등하면서 이번 9월부터 납품단가 연동제가 시범 운영되고 있죠! 중소기업의 원자재 가격 부담을 낮춰주고, 수익을 보호하려는 목적을 가지고 있는데, 부작용은 없을까요?

● 관련 보고서
- [KDI FOCUS] 납품단가 연동제에 대한 경제학적 논의 /research/focusView?pub_no=17680

● 관련 영상
① 중소기업 적합업종제도 10년, 성과가 있었을까? https://youtu.be/qVxhJogB_uM
② 유통업체와 납품업체 간의 거래유형, 어떤 게 있고 뭐가 문제일까 https://youtu.be/ooIzyA5VJn8

 
|   스크립트   |
이번 9월부터 ‘납품대금 연동제’가 시범 운영되고 있는데요.
요즘 뉴스에서도 심심찮게 보이는 납품대금 연동제...
대체 뭘까요?

여기 보이는 자동차는 하나의 브랜드,
그러니깐 한 회사(A기업)에서 다 만든 것처럼 보이지만,
사실, 모든 부품을 한 회사에서 만들기는 어렵기 때문에,
여러 회사들(B기업)에게 제조를 위탁하는데요.

이렇게 각종 부품 등을 제조해서 납품하는 회사(B기업)를 수급사업자,
그리고 납품받은 부품들을 이용해 완제품을 판매하는 회사를
원사업자(A기업)라고 부릅니다.

최근처럼 원자재 가격이 급상승하면
수급사업자의 부품 제조비용도 오를 텐데요.
이때, 이미 원사업자와 정해진 가격에 납품하기로 계약한 상태라면
추가 비용을 수급사업자가 고스란히 떠안게 됩니다.

‘납품단가 연동제‘는
바로 이런 수급사업자들의 부담을 낮춰주고자 원사업자와 계약할 때
원자재 가격과 납품단가를 연동하는 조항을 포함시키는 제도죠.

원자재 가격이 오르면 납품단가도 자동으로 올라서
수급사업자들의 수익성을 보호해 줍니다.

특히, 원자재 가격의 불확실성이 크고 관계특수적 투자가 중요한 경우 장기계약을 맺고 단가 연동조항을 이용하는 것이 효율적인데요.
좀 어렵죠?

아까 말한 예시를 다시 보면,
B회사는 A회사에 특화된 부품만을 만들기 때문에
다른 회사에는 납품할 수 없겠죠.
이렇게 다른 목적에 사용될 경우 가치가 떨어지는데요.

이때 특화된 부품을 만들기 위한 투자를 관계특수적 투자라고 합니다. 보통 이러한 상황에서는 장기계약을 통해 협력적 관계를 도모하는데요.

대신 장기계약은 급변하는 원자재 가격에 유연하게 대응하긴 어렵잖아요.

그래서 단가연동조항을 장기계약에 포함하면 안정적 거래 관계를 유지하고, 투자를 보호할 수 있게 됩니다.

여기까지만 보면,
원사업자가 원자재 비용 상승의 부담을 떠안아야 하니까
다소 불리한 것처럼 보일 수 있는데요.
꼭 그렇지만은 않습니다.

단가연동조항을 적용하고 있는 미국의 공공조달 사례에서는
정부가 원자재 가격 리스크를 분담하면
이러한 좋은 조건을 차지하기 위해
입찰참여자들 간 경쟁이 치열해지고,
자연스럽게 최초 계약단가가 내려가는 효과가 있었습니다.

원사업자는 계약단가가 내려가서 좋고,
수급사업자는 원자재 가격 리스크를 부담하지 않아도 돼서 좋고~
이거 너무 좋지 않나요?

그런데, 기업 간 거래에서의 납품단가 연동제는
정부가 거래당사자인 공공조달과는 다른 시각이 필요한데요.

단가연동 조항을 의무화한다면 어떤 문제가 발생할까요?

고정단가가 효율적인 상황도 있습니다.

원사업자와 수급사업자 간 협상력 격차가 크다면 위험을 분담해 주는 대가로 과도하게 낮은 단가를 요구할 염려도 있습니다.

심지어는 단가연동 조항에 따른 부담이 크다면
원사업자는 수급사업자에게 주던 일을
아예 직접 하는 것으로 결정해 일감이 줄어들 수 있어요.

수급사업자의 수익성을 보호하려는 제도 취지와는
반대의 결과를 초래하는 거죠.

또한, 원자재 가격 상승으로 납품단가가 올라가면
원사업자는 최종 소비자 가격을 올릴 수 있는데,
결국 수급사업자의 수익성을 보호해 주는 대신
소비자의 이익은 줄어들 수 있습니다.

한편, 규모가 큰 중견기업 이상에만
단가연동조항을 의무화 할 경우,
1차 하청을 받은 중소기업 수급사업자는 제도의 혜택을 받겠지만,

2차와 3차 하청을 받은 수급사업자까지 혜택이 내려가지 않을 수 있어 더 취약한 계층이 제도로부터 소외될 가능성도 있습니다.

단가연동조항이 반드시 누군가 잃어야만 하는 제로섬 게임은 아닌데... 서로 윈윈할 수 있으려면 어떻게 해야 할까요?

(저자 인터뷰 이화령 연구위원)

단가연동조항이 양측 모두에게 이로울 수 있는 좋은 계약형태이지만 이를 의무화하는 것은 또 다른 이야기입니다.
경제적 유인과 맞지 않는 규제는 지속가능성이 현저히 떨어집니다. 특정 계약 형태를 강제하기보다 사회적으로 바람직한 계약이 쉽게 일어날 수 있도록 도와주는 것이 적절하고, 보다 시장 친화적인 방법이 없을지도 고민해 볼 필요가 있습니다.

제도 도입 이전에 어떠한 효과나 부작용이 있을지 예상해 보기 위해 이미 단가연동조항이 도입되어 있는 공공조달에서의 상황을 분석해 보는 것이 좋은 출발점이 되겠습니다.

납품단가를 원자재 가격에 연동하여 위험을 분담하는 것은 불확실성이 큰 상황에서 거래상대방 모두에게 이로울 수 있으나, 이를 의무화한다면 효율성이 저해될 가능성이 있다.

또한 원사업자가 이를 회피하는 전략을 쓴다면 정책의 실효성이 담보되지 않고 오히려 수급사업자에게 피해가 갈 수 있다. 따라서 경제적 유인을 고려한 정책 설계가 필요하다.


I. 납품단가 연동제의 추진 현황

Covid-19 팬데믹과 우크라이나 사태 등 외 부충격이 이어지며 국제 원자재 가격 수준과 변동성이 가파르게 상승하였다. 그 결과, 제조비 용이 증가하면서 고정단가로 납품계약을 맺은 수급사업자들의 수익은 크게 악화되고 있다. 2009년에 도입된 납품단가 조정협의 의무제는 계약기간 중 원자재 가격 등 공급원가가 올랐을 경우 수급사업자/수탁기업이 원사업자/위탁기 업에 납품단가 조정협의를 신청할 수 있도록 하 고 있는데(하도급법 제16조의2, 상생협력법 제 22조의2), 여러 차례의 개정에도 불구하고 여전히 실효성이 없다는 비판을 받고 있다. 원사업자와 수급사업자 간 협상력 격차가 존재하는 상황에서 거래 거절 등의 불이익을 우려한 수급사 업자가 적극적으로 협의를 신청하거나 조정을 요구하기 어렵다는 것이다.

이러한 상황에서 ‘납품단가 연동제(납품대금 연동제)’의 도입이 추진되고 있다. 이는 하도급/ 수ㆍ위탁 거래 계약에 원자재 가격과 납품단가 를 연동하는 조항을 포함토록 의무화하는 제도로, 원자재 가격이 인상되어 미리 정해진 조건을 만족하면 자동으로 인상분의 일정 비율을 납품 단가에 반영하게 하는 것이다. 이는 원ㆍ수급사 업자가 원자재 가격 변동에 따른 위험을 분담하게 하여 수급사업자인 중소기업의 경영상 애로를 덜어 주기 위한 목적의 제도이다.

원자재 가격과 그 변동성이 급격히 상승하는 상황에서 납품단가 연동제의 도입이 추진되고 있다.

지난 8월 11일에 중소벤처기업부는 9월부터 ‘납품대금 연동제(납품단가 연동제)’를 6개월간 시범 운영할 계획을 발표하였고(중소벤처기업 부, 2022. 8. 11), 다음날 공정거래위원회와 함 께 하도급 및 수ㆍ위탁 거래 각각의 연동계약서를 마련해 공개하였다(공정거래위원회ㆍ중소벤 처기업부, 2022. 8. 12). 연동계약서에는 원자재 가격 기준지표, 조정 요건 및 주기, 반영 비율 등 기본 항목을 담았는데, 계약의 구체적 내용은 계약당사자의 협의에 맡기되 사전에 합의한 연동 요건을 충족할 경우 산식에 따라 자동으로 원자재 가격 변동분을 납품단가에 반영하게 하였다. 그 후 공정거래위원회는 납품단가 연동조항을 계약에 포함한 기업에 대해 공공입찰에서 가점을 주고 하도급법 벌점을 줄여주는 식으로 참여 인센티브를 마련하겠다는 계획을 밝혔다. 국회에서도 양당 모두 다양한 연동제 입법을 추진 하고 있는데, 연동 대상과 조건 등 구체적 내용과 범위에서는 상당한 차이를 보인다.

제도 도입에 대한 찬반양론이 크게 대립하고 있는 가운데, 관련한 실태조사 및 연구도 잇따르고 있다(김은하, 2021; 유영국, 2022; 최수정, 2018; 한국경제연구원, 2022. 6. 2; 공정거래 위원회, 2022. 5. 15; 중소기업중앙회, 2021. 7. 등).

관계특수적 투자가 중요한 경우 장기계약이 유용하다.

논란과 갈등이 지속되고 있는 만큼 앞으로의 정책결정 과정에서 경제적 효과, 법적 검토, 상생을 위한 사회적 합의 등 다양한 시각의 의견이 더욱 활발히 제시될 필요가 있을 것이다. 본고에서는 경제학적 관점에서 단가연동의 의의와 효과를 논의하고자 한다.

계약기간이 길어지면 원자재 가격 변동과 연관된 위험이 커지는데, 이를 보완하기 위해 단가연동조항을 이용할 수 있다.


II. 단가연동(price adjustment)의 경제적 의의

원자재 가격과 관련한 불확실성이 클 때 하도 급/수ㆍ위탁 거래 계약의 어려움이 가중된다. 미래의 원자재 가격을 정확히 예측할 수 있다면 계약 시 간단하게 납품단가에 반영하면 되겠지 만, 불확실성이 크다면 그 위험을 감안하여 계약 기간과 납품단가 등을 적절히 협의해야 한다. 자주 새로운 계약을 체결한다면 원자재 가격의 불확실성으로 인한 위험은 제거할 수 있겠지만, 현실적으로 거래비용이 엄청날 뿐 아니라 장기계약을 통한 안정적 거래관계 형성에서 오는 이점을 누릴 수 없다는 한계도 분명하다.


1. 장기계약과 관계특수적 투자

원래의 목적(해당 거래) 외의 용도로 사용될 경 우 가치가 현저히 떨어지는 성격의 투자를 관계 특수적(relationship-specific) 투자라고 한다. 예를 들어 특정 상품에 맞춤형으로 개발한 부품 의 경우 다른 상품에서는 쓸모없는 부품일 수 있 다. 그런데 이러한 투자가 일어난 이후에는 돌이 키기 어렵다면(“sunk”), 원래 계획한 거래가 성 사되지 않을 경우 투자를 전담한 측이 큰 손해를 보게 된다. 이를 아는 거래상대방은 일단 투자가 이루어지고 나면 태도를 바꾸어 자기 몫을 키우려는 기회주의적 행동을 할 유인이 생기는데, 이에 대한 우려로 애초에 상호 이로운 거래와 투자가 일어나지 않는 상황에 빠지는 것을 ‘홀드업 (hold-up) 문제’라고 한다. 장기계약은 특히 관계특수적 투자가 중요한 경우 투자자를 보호하고 홀드업 문제를 완화할 수 있다. 따라서 장기계약은 거래당사자 간의 협력적 관계 도모 및 장기적 안목의 전략 설정을 가능하게 한다.

다만, 장기계약의 단점은 변화하는 시장 상황 에 유연하게 대응하기 어렵다는 것이다. 계약기간이 길어지면 원자재 가격 변동에 따라 예상치 못하게 제조비용이 급변할 위험이 커지는 것도 사실이다. 거래당사자들은 이러한 점을 보완하기 위해 특별 조항을 계약에 포함하기도 하는데, 단가연동조항이 그 대표적인 예이다.

Joscow(1988)는 관계특수적 투자의 중요성 을 강조하며 장기계약과 단가연동조항의 적절성 에 대해 논의한 바 있다. 특히 장기계약이 주를 이루는 석탄 산업에 주목하였는데, 석탄 산업에 서는 판매자(석탄 공급자) 측에서 상당한 수준의 관계특수적 투자를 전담하게 되며 이 투자의 경제적 가치가 높다. 그는 계약기간 동안 석탄 시장 내 수요ㆍ공급 상황의 불확실성이 크기 때문에 고정단가보다는 시장 상황에 유연하게 대응 할 수 있는 연동단가가 매력적이라고 보았다. 실제로 분석 대상인 250개의 계약 중 단가연동조항이 포함된 경우가 158개(약 63%)로 과반을 차지하는 것으로 나타났다.

석탄 산업의 공급 관계와 하도급/수ㆍ위탁 거 래가 동일한 것은 아니지만, 단가연동조항의 장 점이 무엇인지에 대한 시사점은 얻을 수 있다. 바로 원자재 가격의 불확실성 속에서도 장기계약을 유지하고 관계특수적 투자를 촉진한다는 것이다. 원자재 시장 가격이 낮아지는 경우를 가정 해보자. 구매자는 더 저렴한 가격을 제안하는 다 른 판매자를 찾아 계약을 파기하거나 단기계약으 로 돌아설 유인이 생긴다. 그러나 납품단가를 원자재 시장 가격에 연동시킨다면 굳이 다른 거래 처를 찾을 필요가 없으므로 장기계약이 유지되고 관계특수적 투자도 보호될 가능성이 높다. 반대로 원자재 시장 가격이 높아지면 고정단가에 계약한 판매자는 손해를 보겠지만, 관계특수적 투 자가 무용지물이 될 것을 걱정하여 이 거래관계에 묶여 있게 될(“held-up”) 가능성이 있다. 그렇다면 계약은 유지되겠지만, 이에 대한 우려로 애초에 관계특수적 투자가 위축될 수 있다.

따라서 원자재 가격의 불확실성이 크고 관계 특수적 투자가 중요할수록(즉, 관계특수적 투자 가 이루어지는 경우 거래를 통해 창출할 수 있 는 가치가 매우 높아진다면) 단가연동조항을 포 함한 장기계약으로 안정적인 거래관계를 유 지하고 투자를 보호하는 것이 모두에게 이로 울 수 있다. 실제로 석탄 산업과 마찬가지로 산업 특성상 시장 상황의 변동성이 크고 관계특수적 투자가 중요한 천연가스나 석유(petroleum coke) 산업 등에서도 10년을 넘어서는 장기계약이 체결되고 있으며 단가연동조항을 자주 발견할 수 있다.

원자재 가격의 불확실성이 크고 관계특수적 투자가 중요할수록 장기계약에 단가연동조항을 포함하는 것이 투자를 촉진하는 효율적인 장치가 될 수 있다.


2. 위험 분담과 리스크 프리미엄

앞의 논의와 같이, 양자 거래에서 단가연동조 항은 주로 관계특수적 투자를 보호하면서 장기 계약을 이어갈 유인을 주기 위한 계약 형태라는 측면에서 연구되었다. 그런데 단가연동은 기본적으로 불확실한 시장 상황에서의 위험 분담을 전제로 한다. 따라서 누가 위험을 부담할 것인지 와 그에 대한 대가가 무엇인지도 중요한 고려사항이 된다.

하도급/수ㆍ위탁 거래는 양측 간의 협상(bilateral bargaining)으로 보는 것이 보다 정확하겠지만, 원사업자를 발주자로, 수급사업자를 입찰참여자 및 낙찰자로 대입해 보면 단가연동조항이 입찰 행위(bidding)에 미치는 영향에 대한 분석 결과가 충분한 시사점을 줄 수 있다. 실제로 단가연동조항이 법적으로 의무화된 경우도(저자가 파 악한 바로는) 민간 사업자 간의 계약이 아닌 공공조달에서만 찾을 수 있어, 공공조달의 맥락에서 납품단가 연동제의 효과를 가늠해 보는 것이 유용하리라 판단된다.

공공조달에서 단가연동조항을 의무화하면 언뜻 보기에 원자재 가격 상승의 위험이 정부로 넘어가기 때문에 낙찰자에게 이익이고 정부에 불 리한 것 같지만, 경제학 이론 및 실증적으로 보았을 때 반드시 그런 것은 아니다. 위험 부담과 가격 부담간 교환효과(trade-off)가 존재하기 때문이다. 간단히 말하자면, 정부가 위험을 부담해 주는 것은 좋은 계약 조건이기 때문에 이 좋은 계약을 따내기 위한 입찰 경쟁이 심화되어 낙찰가가 하락한다는 것이다.

공공조달에서 단가연동조항을 도입하면 원자재 가격 상승의 위험을 정부가 부담하는 대신 입찰 경쟁이 심화되어 낙찰가가 낮아질 수 있다.

이론적으로는, 기업이 위험기피적일 때 정부가 공공조달에서 위험을 더 많이 부담하는 형태로 계약하면서 조달비용을 절감할 수 있고 (Holt, 1979), 납품단가의 불확실성을 줄여 줄 경우 위험중립적인 기업들이라 하더라도 더 공격적으로 입찰한다는 연구 결과를 참고할 만 하다(Hong and Shum, 2002; Goeree and Offerman, 2003). 실증적으로는, 공공조달에 단가연동조항이 도입된 이후의 효과에 대한 분석 결과가 소수 존재한다. <표 1>에서는 미국 주 별 교통국(DOT) 조달에서 단가연동조항의 효과를 분석한 연구 결과를 정리하였다. 기본적으로, 결론을 내리지 못한 연구 하나를 제외하면 모두 단가연동조항 도입 결과 입찰 경쟁이 심화되어 낙찰률이 낮아진 것을 긍정적 효과로 꼽고 있다. 다시 말해, 정부가 위험을 분담해 주는 대신 더 낮은 금액에 조달을 받는다는 것이다.

차트 샘플

이러한 연구 결과를 토대로, 원자재 가격의 불확실성이 원사업자와 수급사업자에게 미칠 수 있는 효과를 고정단가와 연동단가로 나누어 짐 작해 볼 수 있다. 우선, 원자재 가격 변동성 관련 위험이 작다면 단순한 고정단가 계약이 효율적이고 더 안정적이다. 그러나 불확실성이 클 경우에는 위험 분담을 위해 단가연동조항을 고려할 수 있는데, 이때 원자재 가격 변동에 대한 예상과 거래당사자들의 위험기피성향 등에 따라 협의 내용이 달라질 수 있다.

원자재 가격 상승 위험이 큰 경우, 고정단가하에서는 수급사업자가 원자재 가격 상승으로 인한 비용 상승을 감당해야 하므로 계약 단계에 서 이러한 위험에 대한 리스크 프리미엄이 반영 되어 단가가 높게 형성될 가능성이 있다. 반면, 연동단가의 경우 리스크 프리미엄이 제외되므 로 단가가 낮게 형성될 수 있다. 원사업자 입장 에서는 일반적으로 납품단가가 상승하더라도 최종소비자 가격으로 100% 비용전가(cost passthrough) 하기는 어려우므로 손해를 보는 부분이 있으나, 계약 시 최초 단가가 낮게 형성된다면 비용 절감으로 발생하는 혜택이 있다.
반대로 원자재 가격 하락 위험이 큰 경우는 비용 감소로 커진 파이의 배분 문제로도 볼 수 있어, 가격 상승 시기에 비해서는 단가연동 여부 에 따른 득실에 덜 민감할 수 있다. 고정단가의 경우 수급사업자가 비용 절감으로 인한 이익을 갖게 되며, 연동단가의 경우 수급사업자의 수익 성은 그대로 유지되고 원사업자는 비용경쟁력을 갖게 된다. 다만, 고정단가하에서 원사업자는 상대적 비용 열위에 처해 경쟁력이 낮아질 우려가 있다. 그로 인한 손해의 정도는 최종재 시장의 경쟁 상황에 달려 있을 것이다. 

정리하면, 특히 원자재 가격 상승 위험이 큰 상황에서 단가연동조항을 통해 원사업자가 그 위험을 부담하면 수급사업자는 리스크 프리미 엄을 더할 이유가 없어져 자연스럽게 최초 계약단가가 내려갈 가능성이 높다. 위험을 잘 다룰 수 있는 원사업자라면 위험을 부담해 주는 대 신 비용을 절감하는 것이 매력적이고, 위험을 매우 꺼리는 수급사업자라면 불확실성이 제거되는 만큼 더 저렴한 가격에 공급하는 것이 만족 스러울 수 있다. Skonik(2011, p.5)에서 소개 한 아스팔트 산업의 사례는 이를 뒷받침한다. Asphaltopics6) 매거진에 따르면 2005년 말에 서 2006년 중순까지 아스팔트 시멘트 가격이 급등했을 때 단가연동조항이 없는 계약에서는 수급사업자들이 이 위험을 고려하여 현저한 리 스크 프리미엄을 더한 높은 단가를 요구했고, 원사업자는 원자재 가격 상승이 실현되지 않더라도 이러한 높은 비용을 감당해야만 했다. 반면, 단가연동조항을 포함한 경우 리스크 프리미엄은 사실상 사라졌다. 따라서 아스팔트 가격 변동에 따라 원사업자가 부담하는 비용도 변하지만, 리스크 프리미엄 제거로 실제 비용은 절감된다는 것이 본 사례의 시사점이었다.


3. 원자재 가격 변동의 영향에 대한 통제 능력과 비용 절감 노력 유인

한편, 원자재 가격 상승이 반드시 제조비용 상승을 의미하는 것은 아님을 감안할 필요가 있다. 대체 원자재 선택, 원자재 이용 비율 조정, 재고 관리, 기술력 향상 등 대안을 통해 비용 절감이 가능하다면 단가연동이 필수가 아니라는 것이다. 특히 공급 및 제조 비용에 따라 단가를 조정해 주는 코스트플러스(cost-plus) 형태의 단가연동하에서는 수급사업자 측에서 비용을 절감하는 노력을 할 유인이 없다고 지적되기도 하였다(Joscow, 1988).

실제 공공조달에서도 계약자(낙찰자)가 원자재 가격과 관련한 외부 충격을 얼마나 잘 통제 할 수 있는가가 중요한 고려사항 중 하나인데, 아시아개발은행(ADB)의 단가연동조항 관련 조달지침에서는 공사방법의 선택에 따라 단가연동이 영향을 받을 수 있음을 지적한 바 있다(ADB, 2018, Box 4). 미국 교통국(DOT) 조달에서의 단가연동에 대한 연구를 진행한 Skonik(2011, p.92, p.101)은 생산비용을 관리할 수 있는 능력에 따라 단가연동조항의 유용성이 달라진다고 설명하였다. 원자재 가격 상승이 수급사업자가 통제할 수 있는 성질의 것이 아니거나 통제 범위를 벗어난다면, 원사업자 입장에서는 수급사업 자가 과도한 위험을 부담하는 것을 막을 유인이 있다. 비용 부담으로 수급사업자의 계약 이행 의지나 능력이 없어지면 결국 원사업자의 사업도 어려움에 처할 수 있기 때문이다.

특히 원자재 가격 상승 위험이 큰 상황에서 거래당사자들은 단가연동조항을 통해 원자재 가격 불확실성 위험을 분담하되 최초 계약단가를 낮추는 방식으로 상호 이로운 계약을 맺을 수 있다.

본 장의 논의를 종합하면, 원자재 가격 변동 성이 크고 이로 인해 비용이 급변할 위험을 통제 하기 어려운 상황에서 거래당사자들은 단가연동 조항을 통해 관계특수적 투자를 보호하고 상호 이익을 볼 수 있다. 특히 원자재 가격 상승이 심한 최근에는 단가연동조항이 좋은 선택지일 수 있다. 실제로 해외에서는 건설 산업을 중심으로 단가연동조항을 계약에 반영하기 위한 법적 자문에 대한 수요가 증가하고 있다.


III. 단가연동조항 의무화의 잠재적 문제점

그러나 모든 상황에서 단가연동조항이 최적인 것은 아니다. 원자재 가격의 변동성이 작거나 그 변동이 생산비용에 미치는 영향을 통제할 수 있다면, 고정단가가 복잡한 계약 및 집행 등의 거래비용을 줄여 서로에게 유리할 수 있다. 결 국, <표 2>에서 볼 수 있듯 단가연동조항은 거래 당사자 양측 모두에게 이익과 비용을 발생시키므로, 상황에 따라 적절한 협의를 통해 포함 여부와 구체적 사항을 정하는 것이 이상적이다. 다 시 말해, 단가연동조항의 다양한 장점에도 불구하고 이를 의무적으로 도입하는 것은 또 다른 이야기가 된다는 것이다.

차트 샘플

우선, 고정단가 계약이 더 효율적인 경우가 있음에도 불구하고 단가연동조항이 강제되면 시장참여자들의 선택이 왜곡되어 비효율이 발생 할 수 있다. 가깝게는 단가연동조항의 부담을 피해 갈 수 있는 식으로 계약기간을 단축하거나 다른 거래조건을 왜곡하여 이익을 보전하려는 시도가 이루어질 수 있다. 장기적으로는 기업의 사업구조를 조정할 수도 있다. 경제학에서는 거래 비용에 따라 ‘직접 생산할지 사올지 결정(make or buy)’하는 것으로 생각하는데, 단가연동조항 의 부담이 과도하다면 차라리 원사업자가 기존에 수급사업자에게 주던 일까지 직접 하는 것으로 결정하고 수직통합을 할 수 있다. 그렇게 되면 수급사업자에게는 일감이 줄어드는 것이다.

단가연동조항이 의무화되면 시장참여자들의 선택이 왜곡되어 비효율이 발생할 수 있다.

물론 소위 갑을문제를 대할 때 경제적 효율성만을 따질 수는 없을 것이다. 거래상 지위 남용에 대한 규율에는 공정함에 대한 사회적 요구에 부응하고 사회적 약자를 보호하기 위한 목적도 있다는 것이 명백하기 때문이다.

협상력 격차가 존재하는 상황에서 단가연동을 강제할 경우, 원사업자가 위험을 분담해 주는 대가로 낮은 단가를 요구하는 등 계약조건이 달라질 우려가 있다.

그런데 경제적 효율성을 어느 정도 희생하고 상생을 달성하는 것을 목적으로 하더라도, 정책이 무력화되고 원래의 취지에서 벗어난 결과를 가져올 가능성에 대해서는 유의할 필요가 있다. 협상력 격차가 존재하는 상황에서 단가연동을 강제할 경우, 원사업자가 위험을 분담해 주는 대가로 낮은 단가를 요구하는 등 거래조건이 달라질 우려가 있다. 이러한 상황에서는 중소기업의 수익성은 개선되지 않고 취약기업이 시장에서 배제될 수 있다. 즉, 중소기업을 보호하기 위해 도입된 정책의 실효성이 낮아지고 본래 취지에 부합하지 않은 결과가 나타날 수 있다는 것이다. 따라서 제도를 도입한다면 최초 계약단가 외에도 계약기간 등 가격 외 거래조건이 왜곡될 가능성을 염두에 두고 모니터링을 실시할 필요가 있다. 다만, 이러한 감시와 규율이 실효성을 갖기 위해서는 많은 행정비용이 소요될 가능성이 높다.

공공조달은 정부가 거래당사자라는 점에서 기업 간 거래와 중대한 차이가 있다.

일각에서는 단가연동조항이 공공조달에 이미 도입되어 있기 때문에 민간에도 큰 무리 없이 도입될 수 있을 것으로 예상하기도 한다. 실제로 우리나라를 비롯하여 전 세계적으로 공공조달에서 단가연동조항을 포함하는 사례가 흔한 것은 사실이지만, 공공조달은 정부가 거래당사자라는 점에서 중요한 경제적 차이를 일으킨다는 것을 유의할 필요가 있다.

공공조달의 장기계약에서 단가연동조항은 불확실성을 덜어 원자재 가격 상승으로부터 계약자들을 보호하지만, 그것만이 전부는 아니다. 단 가연동조항이 도입된 배경에는 약자 기업을 보호하고자 하는 사회적 목적 외에도 경제적 타당성이 자리 잡고 있다. 앞에서 언급하였듯, 정부는 단가연동조항을 통해 원자재 가격 상승 위험을 부담해 주는 대신 입찰 경쟁을 촉진하여 조달 비용 절감을 기대할 수 있다. 위험에 대한 과도한 경계로 지나친 리스크 프리미엄이 책정되는 것도 방지할 수 있다. 즉, 상대적으로 위험중립적인 정부가 위험기피적인 사업자로부터 원자재 가격 상승 위험을 넘겨받는데에서 오는 효율성 이 있다는 것이다.

그런데 공공조달에서는 단가연동조항을 통해(최초) 계약단가가 내려가는 것이 경제적 타당성 을 뒷받침하는 요소가 되지만, 납품단가 연동제의 도입 취지에 수급사업자의 수익성을 보호하는 부분도 있음을 고려하면, 하도급거래에서 수급사업자의 최초 계약단가가 내려가는 것을 부정적으로 바라볼 여지가 있다. 특히 원ㆍ수급 사업자 간 협상력 격차가 큰 경우라면(과도한) 단가 인하를 요구하거나 눈에 띄지 않는 다른 계약 조건을 왜곡하게 될 가능성도 있다. 반대로 원사업자의 규모가 작은 경우에는 원사업자 또한 위험에 대한 기피성향이 강하다는 점에서 또다른 문제가 있을 수 있다. 원사업자가 원자재 가격의 변동에 따른 위험을 위임받게 하는 경우, 계약단가가 충분히 낮아지지 않는다면 원사업자 의 사업안정성이나 수익성이 크게 저해될 우려 가 있기 때문이다.

이와 관련하여, 원사업자가 활동하는 하류시장(최종소비재 시장)의 경쟁 상황을 참고할 필요 가 있다. 공공조달에서는 정부가 최종소비자로 서 원자재 가격 상승 위험을 모두 감당하게 되지만, 기업 간 거래에서는 원사업자가 최종소비자 가 아니다. 따라서 납품단가가 원자재 가격에 연 동되어 상승한다면, 원사업자는 최종소비재 시 장에서의 경쟁 상황에 따라 소비자에게 이 비용 부담을 적절히 전가할 수 있다. 즉, 단가연동을 의무화하면 원사업자와 소비자가 위험을 공동 부담하게 되는 것이다. 이때 비용전가율이 높다면 원사업자가 최초 계약단가를 낮추지 않고도 연동조항을 받아들일 유인은 커지나, 그만큼 소비자에게 피해가 돌아가게 된다. 결국 수급사업 자의 수익성을 보호해 주는 대신 소비자 후생은 줄어들게 된다.

마지막으로, 단가연동조항을 설계하고 집행하는 비용에 대해서도 고민해 볼 여지가 있다. 기본적으로 단가연동조항을 계약에 포함하기 위해서는 연동 기준이 될 신뢰성 있고 인정받는 가격 지표를 찾아야 하는데, 이러한 지표는 찾기 어려울 뿐 아니라 계약의 대상이나 기간 등 다양한 요소에 따라서도 다를 수 있어 일괄적인 적용이 어렵다. 또한 단가연동조항을 계약에 포함하는 것 자체도 복잡하지만, 공공조달에서 이를 집행하는 행정비용 부담 역시 상당한 것으로 알려져 있 다. 객관성이나 비용에 대한 참을성 측면에서 나은 정부에도 부담이 되는 만큼, 원사업자가 집행비용을 모두 감당하는 것은 쉽지 않을 수 있다.

기업 간 거래에서 단가연동이 의무화되면 오히려 수급사업자에게 불리한 결과를 낳을 수 있고, 규모가 작은 원사업자의 경우 큰 손해를 감당해야 할 수도 있다.


IV. 정책제언

가격은 시장경제가 작동하는 데 있어 핵심적인 역할을 한다. 가격을 통해 가장 효율적으로 자원이 배분되고 수요와 공급이 적정한 지점에서 만나게 된다. 단가연동조항을 의무화하는 것은 가격이 책정되는 방식에 정부가 개입하는 것을 의미한다. 이와 같은 가격에 대한 규제는 시장에 직접적이고 지대한 영향을 미치게 되므로 보다 신중하게 접근해야 한다.

공공조달에서는 정부가 최종소비자이지만, 기업 간 거래의 원사업자는 납품단가 상승의 부담을 소비자에게 전가할 수 있다.

시장실패가 있는 곳에 대한 정부의 개입이 정당화되는 것은 사실이지만, 실제로 시장실패가 있는지, 시장친화적인 대안은 없는지, 정부의 개입으로 시장이 왜곡되는 부분은 없는지, 만약 그렇다면 부작용이 어떻게 나타나고 얼마나 심각한지 등에 대한 심도 깊은 분석이 선행되어야 할 것이다. 특히 증거 기반 정책 설계는 정책의 실패 가능성과 의도하지 않았던 부작용을 줄이는 데에 도움을 줄 수 있다.

가격에 대한 규제에는 더욱 신중한 접근이 요구된다.

단가연동조항을 의무화할 경우 경제적 효율성, 정책의 실효성, 부작용 등의 측면에서 우려 되는 부분이 있는데, 이에 대한 사례 및 데이터 분석이 가능한지를 타진해 볼 필요가 있다. 물론 올해의 시범운영 이후 그 결과를 분석하게 되겠 지만, 이는 어디까지나 스스로 참가하는 기업만을 대상으로 하기 때문에 실제 시장에 도입되었을 때의 효과를 예측하기에는 부족함이 있다. 그러한 측면에서 이미 단가연동조항이 도입되어 있는 공공조달에서의 현황 및 효과 분석은 좋은 출발점이라 생각된다.

이미 단가연동조항이 도입되어 있는 공공조달에서의 현황 및 효과 분석은 좋은 출발점이 될 수 있다.

예컨대 협상력 격차가 큰 경우만 규제하기 위 해 중견기업 이상에 대해서만 단가연동조항을 의무화하는 경우를 생각해 보자. 이때 중견기업 에서 1차 하청을 받은 (중소기업인) 수급사업자 는 혜택을 받을 수 있으나, 2차와 3차로 내려가는 구조에서는 그 혜택이 아래로 내려가지 않을 수 있다. 정작 더 취약하고 보호가 필요한 수급 사업자는 제도에서 소외될 수 있다는 것이다.

경제적 유인이 부족할 경우 정책의 지속가능성은 현저히 낮아진다.

공공조달에서도 비슷한 일이 일어날 수 있으므로, 공공조달의 단가연동조항이 실제 누구에게 어떠 한 효과를 일으켰는지 실증적으로 살펴보는 것이 정책 설계에 도움이 될 수 있다.
 

단가연동조항의 의무화보다는 협상력 격차 완화, 남용 행위 규율, 표준 연동계약서 지원, 선물ㆍ보험 등 금융시장의 활성화와 같은 시장친화적 대안을 모색해야 한다.

마지막으로, 단가연동조항은 반드시 누군가 잃어야만 하는 제로섬(zero-sum) 게임이 아니 다. 이해관계자들이 모두 혜택을 받을 수도 있기 때문이다. 그러나 의무화가 되는 순간 누군가 일방적으로 손해를 보아야 하는 경우가 발생할 수 있다. 문제는, 경제적 이익이 어느 정도 담보되지 않는 정책은 지속가능성이 현저히 낮아진다는 것이다. 상생협력을 유도하는 데 많은 인센티브가 제공되는 것은 이러한 이유이다. 따라서 특정 계약 형태를 강제하기보다는, 근본적으로 협상력 격차를 완화하고 남용 행위를 규율하는 것 에 정책적 노력을 집중하는 것이 바람직하다. 또한 현재 정부의 움직임과 같이, 사회적으로 바람직한 단가연동조항의 경우 계약에 쉽게 반영될 수 있도록 표준적인 연동계약서를 제공하고 지원하는 것이 도움이 되리라 판단된다. 더 나아가, 중장기적으로는 원자재 가격 변동 위험을 헤지(hedge)할 수 있는 보험이나 선물 등 금융시장을 개발하고 활용도를 제고하는 것이 시장친화적인 대안이 될 수 있을 것이다.

 

KDI FOCUS 목차
  • Ⅰ. 납품단가 연동제의 추진 현황

  • Ⅱ. 단가연동(price adjustment)의 경제적 의의
  •  
  • Ⅲ. 단가연동조항 의무화의 잠재적 문제점
  •  
  • Ⅳ. 정책제언
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