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2025.07.11
KDI 경제동향 KDI 경제동향 2025. 7

최근 우리 경제는 건설업 부진이 지속되는 가운데 대외 여건도 악화되며 경기가 전월과 비슷한 정도의 낮은 수준에 머물러 있음

2025.07.08
언론기고 ‘대출 족쇄’만으로는 뛰는 집값 못 잡는다

장기적으로 주택 가격을 안정화하려면 가계대출 규제 강화나 보유세 인상과 같은 수요 억제책보다 주택의 신규 공급을 늘리는 것이 더 효과적...

2025.07.07
보도참고 [KDI 인사] 정대희 연구부원장 선임

KDI는 2025년 7월 1일자로 정대희 박사(美 Texas A&M대 경제학)를 신임 연구부원장으로 임명했다고 밝힘

2025.07.01
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연구 보고서

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정책연구시리즈 주택 보유과세의 귀착과 시사점
본 연구는 보유과세의 귀착에 대해 분석하였다. 우리나라의 보유과세에는 재산세와 종합부동산세가 있으며, 종합부동산세의 변동이 재산세에 비해 크다. 정부가 주택시장의 안정을 위해 종합부동산세를 정책수단으로 사용하였기 때문이다. 지난 주택경기 호황기에 주택가격을 안정시키기 위해 종합부동산세를 두 차례 강화하였다. 이러한 제도의 변화를 이용하여 강화된 종합부동산세가 주택의 임대시장에 미친 효과를 확인하여 보유과세의 귀착을 살펴보았다.

우리나라의 보유세는 빠르게 증가하여 2020년 기준 OECD의 평균 수준을 나타내고 있다. 2015년부터 시작된 주택시장의 상승 사이클에서 주택의 가격이 상승하였으며, 보유세율 또한 상승하면서 전체 보유세액이 빠르게 증가한 영향이다. OECD 국가별로 비교하면 GDP 대비 보유세의 비율과 총조세 대비 보유세의 비중에서 모두 OECD 평균 수준을 보여주고 있다. 하지만 최근인 2022년부터 주택시장이 하락하였고, 종합부동산세의 세율을 내리려는 시도가 지속되고 있어 국가별 상대적 위치는 변화할 가능성이 크다.

보유세의 귀착은 주택의 소유주와 사용자가 다를 경우 소유주에게 부과되는 보유세가 사용자에게 전가되는지에 대한 문제이다. 부과된 보유세가 소유주에게 귀착된다면 보유세는 자본세의 하나일 것이다. 혹은 사용자에게 전가된다면 소비세의 성격을 가질 것이다. 마지막으로 소비세에 해당하더라도 지방세로서 지역의 환경을 개선하기 위해 사용된다면 그 혜택이 모두 주민들에게 돌아가므로 혜택세라고 불리기도 한다. 이처럼 누가 최종적으로 세금을 납부하느냐에 따라 보유세의 성격이 달라지기 때문에 귀착에 대해 알아보는 것은 중요하다.

실증분석을 통해 종합부동산세 제도 변화가 주택의 임대가격에 미친 효과를 분석하였다. 결과적으로 종합부동산세의 변화는 임대시장에 미치는 영향이 미미한 것으로 나타났다. 종합부동산세를 부과하는 기준이 되는 과세기준액에 따른 주택의 임대가격을 비교하였지만, 과세기준액 부근에서 공시가격이 높아질수록 임대가격이 상승한다는 근거를 찾을 수 없었다. 또한 종합부동산세 제도 변화 전후의 임대가격을 비교하는 이중차분법을 사용하여 분석하였다. 종합적으로 제도의 강화가 종합부동산세의 대상이 되는 주택의 임대가격을 상승시키지 않았음을 확인하였다.

결론적으로 종합부동산세는 임대시장을 통해 나타나는 간접효과보다는 주택매매가격에 미치는 직접효과를 고려하여 개선하여야 한다. 또한 귀착의 분석 결과는 종합부동산세를 자본세로 보는 것이 타당함을 시사한다. 따라서 주택과 같은 자산에 대한 과세는 주택에 대한 투자의 감소로 이어질 가능성이 있다. 자본의 효율적인 배분을 저해할 수 있는 것이다. 또한 우리나라의 보유세 수준은 OECD 국가의 평균 수준이기 때문에 보유과세의 제도 변화를 최소화하여 그 효과에 대한 분석을 시도한 후 제도를 운영할 필요가 있다.

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정책연구시리즈 주택 양도소득세의 경제적 효과
본 연구는 양도소득세의 경제적 효과를 살펴본다. 구체적으로 양도소득세가 강화되며 주택매매거래가 위축되는 동결효과를 분석한다. 주택시장의 호황기가 지속되던 2017년, 정부는 다주택자에 대한 양도소득세를 강화하였다. 정책효과를 확인하기 위해 정책의 발표 시점과 시행 시점 전후로 주택매매거래량과 주택가격을 확인하였다. 양도소득세가 강화되기 전에 매매와 증여로 인한 주택거래가 일시적으로 증가하였으며, 시행된 이후에는 매매거래가 위축되었다. 또한 2019년, 강화된 양도소득세를 한시적으로 배제하자, 유예기간 동안 거래가 일시적으로 증가하였다.

분석된 정책의 효과는 목표인 주택시장의 안정을 달성하지 못한 것으로 보인다. 정책신뢰도가 낮은 상황에서 동결효과가 발생하였고, 이는 향후 정책신뢰도를 낮출 것으로 보인다. 따라서 향후 주택 관련 세제는 조세원칙에 따라 효율성과 형평성을 고려하면서, 납세자가 향후의 조세부담을 예측할 수 있도록 과세체계의 안정성을 추구해야 한다.

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연구보고서 문화콘텐츠산업의 성장에 관한 실증적 고찰과 정책 방향
최근 넷플릭스 드라마 <오징어 게임 2>의 개봉은 한국 드라마와 문화콘텐츠에 대한 전 세계적 관심을 다시 한번 고조시키는 계기가 되었다. 한국의 드라마, 영화, 음악, 만화 등은 글로벌 시장에서 꾸준히 주목받으며 흥행 성과, 시청률, 조회수 등 다양한 지표에서 뛰어난 성과를 기록하고 있다.

문화콘텐츠산업은 이제 단순히 유희와 오락을 제공하는 차원을 넘어, 경제적/사회적 가치를 창출하는 핵심 산업으로 자리 잡았다. 그러나 이러한 산업의 성장 과정을 체계적으로 이해하고, 그 과정에서 나타나는 문제점과 잠재적 기회를 객관적으로 분석하는 작업은 산업의 지속가능성과 경쟁력 강화를 위해 필수적임에도 불구하고 상대적으로 미흡했던 측면이 있다.

본 연구는 이러한 문제의식을 토대로 국내 문화콘텐츠산업의 성장 추이와 구조적 특징을 실증적으로 분석하였다(제3장/제4장). 아울러 문화콘텐츠산업이 타 산업과 맺는 연관성과 국가 경제에 미치는 파급효과를 다각도로 살펴보았다(제5장/제6장/제7장). 특히 문화콘텐츠산업의 성장은 개별 기업의 발전을 통해 이루어지므로, 기업 성장을 촉진하는 주요 요인을 규명하고(제8장), 문화체육관광부를 중심으로 한 정부의 기업 지원 정책을 체계적으로 진단하였다(제9장). 이하에서는 각 장에서 다룬 주요 연구 내용과 그 결과를 요약하여 제시한다.

제3장에서는 우리나라 문화콘텐츠산업의 사업체와 종사자 수의 변화 추이 및 주요 특징을 분석하였다. 2021년 기준, 문화콘텐츠산업에는 총 108,612개의 사업체가 존재하며, 이 중 출판, 음악, 게임, 지식산업 등 네 개 섹터가 전체 사업체의 약 80%를 차지하고 있었다.

사업체 수는 2005년 139,206개에서 2021년 108,612개로 감소하는 추세를 보였는데, 업종별로는 만화, 음악, 게임, 영화와 같이 소규모 사업체가 중심을 이루는 분야에서 감소세가 두드러졌다. 반면, 광고, 방송, 콘텐츠솔루션, 지식정보, 캐릭터, 애니메이션 등 일부 분야는 증가세를 나타내며 산업 내에서 상이한 성장 양상을 보였다.

사업체 특성별로 살펴보면, 콘텐츠 창작/제작 및 온라인 유통업을 영위하는 사업체, 연간 매출액 10억원 이상의 사업체, 종사자 10~49인 규모의 중형 사업체, 그리고 50인 이상 규모의 대형 사업체의 비중이 꾸준히 증가하였다. 이는 디지털 전환과 함께 기업 규모가 중형 및 대형화로 전환되는 스케일업 현상이 뚜렷하게 나타나고 있음을 보여준다. 반면, 오프라인 서비스 중심의 사업체, 연간 매출액 10억원 미만의 사업체, 그리고 종사자 1~9인 규모의 소규모 사업체는 감소 추세를 보였다.

디지털 전환에 성공한 섹터는 지속적으로 성장하며 규모를 확대하는 스케일업 현상을 보이는 반면, 오프라인 중심의 전통적 산업은 시장 변화에 적응하지 못하거나 성장 정체를 경험하는 양상으로 볼 수 있다.

한편, 문화콘텐츠산업의 종사자 수는 꾸준히 증가해 2021년 기준 약 61.5만명에 이르렀다. 특히 콘텐츠솔루션, 방송, 광고, 지식정보 등 디지털 신기술 도입이 활발한 분야에서 고용 증가가 두드러졌다. 종사자들의 특성을 살펴보면, 청년층과 고학력자의 비중이 매우 높게 나타났다. 전체 종사자 중 39세 이하가 76%, 대졸 이상이 69%를 차지하고 있으며, 정규직 비중도 87%로 나타나 안정적인 고용 구조를 보여주고 있다. 이는 디지털 기술 활용과 창의적 인재 수요가 증가하면서 청년층과 고학력 인재가 산업으로 유입되고 있음을 반영한다. 다만, 종사자 분포에 있어서는 전체의 74%가 서울과 경기도에 몰려 있는 가운데 최근 수도권 집중 현상이 더 심화되고 있는 것으로 나타났다.

제4장에서는 문화콘텐츠산업이 보인 시장 성과를 매출액, 부가가치액, 수출액 현황을 중심으로 분석하였다. 문화콘텐츠산업의 매출액은 2010년대 들어 급격히 성장하였으며, 2021년에는 137.4조원으로 2005년 대비 2.4배 증가했다. 코로나19로 인해 2020년 영화, 음악, 광고, 캐릭터 업종에서 매출이 일시적으로 감소했으나, 대부분의 업종이 2021년에 회복세를 보이며 성장 궤도로 돌아섰다. 업종별로는 지식정보, 게임, 방송, 광고, 음악, 콘텐츠솔루션 분야가 높은 매출 증가율을 기록한 반면, 전통적인 출판산업은 매출 증가율이 둔화되었고, 영화산업은 코로나19로 인한 극장 운영 제한과 OTT 플랫폼 성장의 영향으로 매출액이 크게 감소한 것으로 나타났다.

문화콘텐츠산업의 부가가치액은 2005년 20.7조원에서 2021년 53.0조원으로 증가하여 연평균 6.1%의 성장세를 기록했다. 특히 지식정보 업종은 매출 증가와 함께 부가가치에서도 두드러진 성과를 보였으며, 콘텐츠솔루션, 음악, 캐릭터 산업 역시 전반적으로 고르게 성장했다. 그러나 문화콘텐츠산업의 GDP 대비 부가가치 비중은 2011년 2.48%에서 2018년 2.79%로 소폭 증가하는 데 그쳤다. 이는 미국, 일본, 영국 등 주요 선진국 대비 약 절반 수준에 불과하며, OECD 31개국 중 21위에 해당한다. 이러한 결과는 문화콘텐츠산업이 글로벌 시장에서의 성과에도 불구하고, 국내 경제에서 차지하는 비중은 여전히 제한적임을 보여준다.

문화콘텐츠산업의 수출액은 2008년 23.4억달러에서 시작하여 2021년에는 124.5억달러에 이르며 5.3배 이상 증가하였다. 특히 관련 통계가 집계된 이후 매년 최대 수출액 기록을 갱신하고 있다는 점은 주목할 만하다. 이 가운데 게임산업이 전체 수출액의 70%를 차지하며 수출 확대를 주도한 것으로 나타났다. 팬데믹 기간 동안 게임이 주요 여가 수단으로 자리 잡으면서 수출이 더욱 확대된 것으로 분석된다.

반면, 수입액은 2008년 19.9억달러에서 2021년 12.0억달러로 약 40% 감소하였다. 이는 한국 기업들의 콘텐츠 제작 역량이 강화되면서 외국 콘텐츠에 대한 수입 의존도가 줄어든 결과로 볼 수 있다. 이처럼 수출이 증가하고 수입이 감소한 결과, 문화콘텐츠산업의 순수출은 꾸준히 확대되며 무역수지 흑자에 기여하고 있다.

다만, 전체 수출의 70%가 아시아 지역에 집중되어 있는 점은 교역 리스크를 증가시킬 수 있는 잠재적 요인으로, 수출 시장의 다변화가 안정적인 성장과 교역 리스크 완화를 위해 중요한 과제로 남아있다.

제5장에서는 문화콘텐츠산업의 경제적 역할과 비중을 보다 정확히 평가하기 위하여, 분류조정과 비중조정 과정을 거쳐 문화콘텐츠산업을 식별한 새로운 산업연관표를 도출하였다. 분류조정 과정에서는 문화체육관광부의 콘텐츠산업 특수분류, 통계청의 표준산업분류, 한국은행의 산업연관표를 연계하여 131개 콘텐츠 하위 업종을 산업연관표의 26개 기본부문과 연결하였다.

이어서 비중조정 과정을 통해 콘텐츠산업과 각 산업분류 간의 경제적 비중을 산출하고 이를 산업연관표의 기본부문과 연계하였다. 이로써 콘텐츠산업의 세부 업종이 산업연관표에서 차지하는 경제적 비중을 보다 정교하게 측정할 수 있는 체계를 구축하였다. 이러한 접근은 문화콘텐츠산업의 경제적 기여도를 기존보다 더 구체적이고 체계적으로 평가할 수 있도록 한다는 점에서 학술적정책적으로 기여한다.

제6장에서는 새롭게 도출된 산업연관표를 활용하여 문화콘텐츠산업의 공급 구조, 수요 구조, 투입 구조를 구체적으로 분석하였다.

먼저 공급 구조 측면에서, 문화콘텐츠산업은 국내 생산 비중이 높으면서도 일정 수준 해외 자원에 의존하는 특성을 보이며, 제조업과 서비스업의 중간적 성격을 띠는 것으로 나타났다. 만화, 애니메이션, 영화, 방송, 출판, 음악 부문은 총공급 대비 총산출 비율이 96% 이상으로, 대부분의 자원을 국내에서 조달하여 국내 수요를 충족시키고 있었다. 반면, 지식정보, 광고, 캐릭터 분야는 글로벌 자원과의 연계가 강하여 총수입 의존도가 상대적으로 높은 것으로 파악되었다. 이처럼 문화콘텐츠산업은 하나의 범주로 묶여 있지만, 섹터별로 국내 및 해외 자원에 대한 의존도에서 상당한 이질성을 보이는 것으로 나타났다.

수요 구조 측면에서도 문화콘텐츠산업은 제조업과 서비스업의 특성이 혼합되어 있으면서도 독자적인 특징을 보인다. 콘텐츠산업의 중간수요(54%)와 최종수요(46%) 비중은 제조업과 유사한 구조를 나타내지만, 소비 비중이 30.4%로 상대적으로 높아 최종 소비재로서 소비자와의 상호작용이 더욱 강하게 드러난다.

서비스업과 비교할 때, 콘텐츠산업은 중간수요 비중이 54.2%로 높아 다른 산업과의 연계성이 강하며, 수출 비중(8.2%) 또한 서비스업보다 높아 글로벌 시장에서의 소비가 활발하다는 점을 보여준다. 또한 세부 섹터별로 수요 특성이 상이하게 나타나는 점은 각 섹터의 고유한 특성과 요구를 고려한 차별화된 정책적 접근의 필요성을 시사한다.

아울러 투입 구조 분석 결과, 문화콘텐츠산업은 중간투입률(50.7%)과 부가가치율(49.3%)이 유사한 수준으로 나타났다. 이는 이 산업이 중간재에 일정 부분 의존하며 타 산업에 대한 파급효과를 발휘하는 동시에 자체적인 부가가치 창출 역량을 균형 있게 갖추고 있음을 시사한다.

또한 문화콘텐츠산업의 중간재 국산화율은 평균 88.4%로 매우 높으며, 특히 광고(95%), 공연(94.6%), 영화(92.7%), 게임(91.6%) 등의 산업에서 90% 이상의 국산화율을 기록해 국내 기술과 자원에 대한 높은 의존성을 나타냈다. 이처럼 높은 국산화율은 문화콘텐츠산업이 지식재산권 무역수지 흑자에 기여하는 주요 원인으로 작용했을 것으로 판단된다.

아울러 산업연관분석에서 나타난 문화콘텐츠산업의 총부가가치 비중은 3.7%로, OECD 자료를 활용한 평가에서보다 국내 경제에서 더 중요한 비중을 차지하고 있는 것으로 파악되었다.

제7장에서는 산업연관분석을 토대로 문화콘텐츠산업이 국가 경제에 미치는 경제적 파급효과를 평가하였다. 분석 결과, 문화콘텐츠산업의 자기산업 투입 비중은 0.112로, 전체 산업 중 13위에 해당하는 높은 수준을 보였다. 콘텐츠산업은 서비스업의 성격이 강하지만, 일부 제조업과 대부분의 서비스업보다 높은 자기투입계수를 보유하고 있었다. 이는 콘텐츠산업이 복합적인 생산 과정을 거치고, 디지털 자산의 재활용 가능성이 높으며, 플랫폼을 기반으로 반복 소비 구조가 형성되는 산업적 특성에서 기인한 것으로 해석된다.

문화콘텐츠산업의 생산유발계수는 1.793으로, 최종수요가 1단위 증가할 때 약 1.8배의 생산을 유발하는 것으로 나타났다. 이 중 64%는 자기 산업 내에서, 36%는 다른 산업에서 발생하여, 문화콘텐츠산업이 자체적인 성과 창출뿐만 아니라 타 산업과의 상호작용을 통해 생산을 촉진하는 구조임을 보여준다.

반면, 타 산업이 문화콘텐츠산업에 미치는 생산유발효과는 2.135로 분석되었다. 이는 타 산업의 경제활동이 활성화될수록 콘텐츠산업의 생산 증가가 더욱 뚜렷하게 나타남을 의미하는 동시에 콘텐츠산업이 외부 시장의 변동에 상대적으로 높은 민감도를 가지므로 산업의 성장과 안정성을 확보하기 위해서는 외부 충격에 대한 회복력을 강화하는 정책적 지원이 필요함을 시사한다.

나아가 문화콘텐츠산업의 최종수요 증가는 제조업과 서비스업을 비롯한 다양한 산업에 상당한 생산유발효과를 미치는 것으로 나타났다. 2020년 기준으로 문화콘텐츠산업의 최종수요가 1단위 증가할 경우, 제조업에서는 0.175, 서비스업에서는 0.362의 추가 생산이 발생하였다. 금액으로 환산하면, 제조업에서 약 12.7조원, 서비스업에서 약 26.15조원, 기타 산업을 포함한 전 산업에 걸친 총생산유발효과는 41.36조원에 달하였다. 문화콘텐츠산업의 직접적 연관효과까지 포함하면, 이 산업의 총 경제적 파급효과는 2020년 기준 113.68조원에 이르러, 다양한 산업과의 연계를 통해 경제 성장을 뒷받침하는 중요한 역할을 하고 있음을 시사한다.

문화콘텐츠산업의 성장은 개별 기업의 성장을 통해 이루어지는바, 제8장에서는 2015년부터 2023년까지의 KoDATA 자료를 바탕으로 국내 문화콘텐츠기업의 성장에 영향을 미치는 다양한 요인을 식별하고 그 영향의 강도를 추정하였다.

추정 결과, CPND 가치사슬 요소가 문화콘텐츠기업의 성장에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 특히 지식재산권은 기업 경쟁력 강화와 매출 증대의 핵심 요인으로 확인되었으며, 그중에서도 저작권이 가장 큰 효과를 나타냈다. 저작권은 창작물 보호를 통해 약 11.6%의 매출 증가를 유도한 것으로 분석되었다. 이는 지식재산권의 보호와 관리를 통해 기업이 장기적인 경쟁 우위를 확보할 수 있음을 시사한다.

이 외에도 해외 판매처 확대는 약 39.9%의 매출 증대 효과를 나타내며, 글로벌 시장으로의 진출이 국내 시장을 넘어서는 규모와 기회를 제공하며 기업 성장에 중요한 역할을 하고 있음을 보여준다. 아울러 가구 인터넷 접속 비율과 인터넷 이용자 수의 증가로 대표되는 네트워크 환경 요인과 디바이스 확산은 온라인 플랫폼 접근성을 높이고 디지털 콘텐츠 소비를 촉진함으로써 기업 매출 증대에 기여하는 것으로 분석되었다.

제9장에서는 문화체육관광부 및 한국콘텐츠진흥원(KOCCA)의 지원 프로그램을 중심으로, 정부 정책을 체계적으로 분석하였다. "콘텐츠산업백서"에 수록된 자료를 수량화하여 기술통계 분석을 수행하였으며, 분석의 구체성을 높이기 위해 다중계층 구조의 최하위 계층(Level-4)에서 개별 지원 프로그램을 평가하였다.

총 149개의 지원 프로그램을 12개의 주요 지원 기능으로 분류한 결과, 수출 지원과 교육컨설팅멘토링 기능이 가장 높은 빈도를 보였다. 특히 수출 지원 기능의 높은 비중은 정부가 국내 콘텐츠의 해외 진출과 글로벌 시장 확대를 주요 정책 목표로 삼고 있음을 나타낸다. 제8장의 분석 결과에서 해외 판매처 확대가 기업 성장에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 확인된 만큼, 수출 지원은 단순한 해외 판로 개척을 넘어 국내 콘텐츠기업의 글로벌 경쟁력을 강화하기 위한 전략적 수단으로 평가된다.

교육/컨설팅/멘토링 기능의 빈도가 높다는 점은 콘텐츠산업 내 전문성 강화와 역량 개발을 정부가 주요 과제로 인식하고 있음을 반영한다. 특히 중소기업의 경우, 제한된 자원으로 인해 성장에 필요한 전문 지식과 경험이 부족할 가능성이 크다. 이에 따라 교육 및 멘토링 프로그램은 기술적경영적 역량을 보완하여 중소기업의 경쟁력 강화를 지원한다는 점에서 그 필요성이 높을 것으로 판단된다.

또한 다수의 프로그램이 창작/제작(32건), 기술 지원(29건), 저작권 보호(27건)를 포함하고 있었으며, 이는 CPND 가치사슬 요소 중 콘텐츠(C)의 강화를 목표로 한 정부 지원의 일환으로 해석될 수 있다. 특히 지식재산권이 콘텐츠기업의 성장에 핵심적인 역할을 한다는 분석 결과를 고려할 때, 창작물의 품질 향상, 제작 기업의 재산권 보호, 그리고 창작자의 권리 보장은 콘텐츠산업의 지속가능한 성장과 발전을 위해 필수적인 요소라 할 수 있다.

마지막으로, 제10장에서는 모든 분석 결과를 종합하여 향후 문화콘텐츠산업의 발전을 위한 바람직한 정책 방향으로서 I) 중소 콘텐츠기업의 디지털 적응성 지원 강화, ii) 디지털 시대를 고려한 저작권 침해 대응과 지식재산권 보호 강화, iii) 지속 성장을 위한 수출 확대와 권역 다변화의 필요성, iv) 섹터별 수요 구조에 맞춘 차별화된 정책 접근 필요, v) 문화콘텐츠산업의 지역 균형 발전을 위한 인프라 구축과 인재 육성을 주요 제언으로 제시하였다.

요약 보기

정책연구시리즈 디지털 시대의 자본흐름과 과제: 중앙은행 디지털 화폐를 중심으로
금융의 디지털화가 빠르게 진행되면서 G20을 중심으로 중앙은행 디지털 화폐(Central Bank Digital Currency: CBDC) 도입에 관한 논의가 활성화되고 있다. 따라서 국제적으로 CBDC가 도입되는 경우 국내외 금융시장과 자본흐름에 대한 영향을 살펴보고, 관련 대응방안을 모색할 필요가 있다. G20 국가들을 중심으로 CBDC 도입 현황 및 배경을 살펴본 결과, G20 회원국들이 단기간에 매우 통합적인 형태인 단일 모델 CBDC 플랫폼을 구축하는 것은 현실적으로 매우 어려워 보이며, 일부 신흥국을 중심으로 지급결제 인프라 개선 차원에서 소매 CBDC를 도입하거나 국경 간 지급을 위한 도매 CBDC를 연계하기 위한 실험이 진행될 전망이다. 만약 CBDC가 국제적으로 도입된다면, 국제자본의 이동 속도와 규모가 확대되면서 자본흐름과 통화가치의 변동성이 확대될 가능성이 있다. 기존 자본흐름 관리 정책의 유효성이 확보될 수 있도록 주요국 중앙은행과 CBDC 연계와 관련하여 긴밀히 협력할 필요가 있다. 아울러 개방적 외환거래 규제, 핀테크 기업에 대한 균형적 감독, 기존 지급/결제 인프라 효율성 제고 등 금융규제 및 인프라 개편 작업을 통해 CBDC 도입에 따른 새로운 지급/결제 시스템의 효용을 최대한 누릴 수 있도록 노력해야 할 것이다.

요약 보기

정책연구시리즈 통근거리의 초저출산에 대한 영향과 정책적 함의
저출산 현상에 관한 기존 연구는 주로 자녀 양육에 따른 비용 등 개별 가구가 당면한 제약의 증가를 중점적으로 살펴보았으나, 본 연구는 자녀 양육비용 상승의 근본 원인 중 하나로서 도시화를 지목한다. 대도시 집중화는 단순히 가구 입장에서의 자녀 양육비용을 높이는 변화를 넘어서는 구조적 변화를 초래할 수 있다. 구체적으로 거대도시화는 주거비용의 상승과 통근시간의 증가를 수반함으로써 주택 시장과 결혼 시장을 통해 젊은 세대의 주거, 혼인 그리고 출산 결정에 영향을 미칠 수 있다. 본 연구는 이러한 메커니즘을 탐구함으로써 현재의 초저출산의 원인과 대응 방안에 대한 시사점을 제시하고자 한다.

국가별 합계출산율과 도시인구비율의 패널자료를 분석한 결과 도시인구비율과 국가별 합계출산율에 음의 상관관계가 있음을 확인하였다. 국가의 발전 정도나 연방제와 같은 국가구성의 제도와 무관하게 대도시화가 출산율에 부정적인 영향을 미치는 것으로 분석되었으며, 이 관계는 동아시아 유교문화권에서 더 두드러지지도 않아 혼외출산과도 상관이 없었다. 따라서 거대도시화가 저출산의 근본 원인 중 하나라는 것을 확인하였다. 세계의 거의 모든 국가는 지난 수십 년간 메갈로폴리스와 메가시티라는 이름으로 기존 도시를 거대화하면서 일자리는 수직적으로 집적하고 주거지역은 수평적으로 확대하였는데, 이로 인해 발생한 혼잡으로 통근거리와 통근시간이 증가하여 혼인율과 출산율이 감소하였을 가능성이 있음을 알 수 있다.

기존의 도시구조는 주택자산의 가치변화를 통해 세대 간 형평성과 세대 내 형평성에 부정적 영향을 미치며, 세대 간 및 세대 내 인적자원의 비효율적 배분을 초래할 가능성이 클 뿐만 아니라 장시간 통근으로 인적자원이 최대의 효율을 발휘하기 어려운 환경을 제공하고 있다. 따라서 도시구조를 변화시켜 인적자원이 최대의 효율을 발휘하여 국민소득이 증가할 수 있는 환경을 조성하여야 한다. 더 나아가 기존의 도시구조하에서는 가임기 세대가 혼인을 포기하거나 혼인을 하더라도 출산을 포기할 것이기 때문에 도시구조의 변화 없이는 저출산의 늪에서 벗어나기 어렵다는 점을 시사한다.

출산휴직, 육아휴직, 그리고 영유아보육과 같은 일-가정양립 정책(family friendly policy)은 선진국에서 출산율 제고를 위해 도입하여 추진해 왔다. Olivetti and Petrongolo(2017)의 데이터를 이용해 이들은 고려하지 않은 도시화와 1인당 국민소득을 통제했을 때 일-가정양립 정책이 출산율에 미치는 효과가 없거나 예상과 반대로 나타나는 것으로 분석되었다. 공무원조직, 공공기관, 대기업 등에서는 출산휴직이나 육아휴직의 출산율 제고 효과가 있을 것이다. 하지만 고용의 대부분을 담당하고 있는 중소규모 사업장의 고용주는 대부분 대체가 용이한 인력을 고용하기 때문에 출산휴직이나 육아휴직을 신청하는 인력을 해고하거나 미혼여성이나 무자녀 기혼여성의 고용을 기피할 가능성이 큰데, 이는 정책 재설계로 해소하기 쉽지 않다. 또한 이러한 일-가정양립 정책은 이미 결혼한 부부를 대상으로 한다는 점에서 혼인 여부가 부모로부터 물려받은 주택과 같은 자산 요인에 의해 결정된다면 자산과 소득이 높은 부부만 그 혜택을 받을 가능성이 크다는 점에서 형평성을 훼손할 수 있음에 유의할 필요가 있다.

일-가정양립 정책이 제대로 효과를 나타내기 위해서는 그 전제가 되는 가정(household)이 형성될 수 있는 환경이 조성되어야 하고, 이를 위해서는 가정 형성에 장애가 되고 있는 거대도시화의 문제 해소가 우선적인 정책목표가 되어야 할 것이다. 먼저 대도시로 인구가 집중되게 하는 요인을 지방으로 분산해야 한다. 가임기 세대가 대도시로 집중되는 가장 큰 요인은 대학 진학과 취업이다. 따라서 대학과 기업을 대도시로부터 떨어진 곳으로 분산 이전해야 할 것이다. 다음으로 도시개발이나 도시구조의 혁신을 통해 도심에 수직적으로 집적된 일자리를 분산하여 가임기 세대가 혼인과 출산을 통해 가정을 수월하게 형성할 수 있는 환경을 조성하는 노력이 우선되어야 할 것이다.

이론적으로는 도시 확대와 혼인율, 출산율의 관계는 다음과 같다. 취업이나 대학 진학을 위해 계속된 도시로의 인구 유입과 도시인구의 자녀 세대 사회진출로 인해 기존 도심의 과밀과 주택가격 상승으로 신도시가 개발되면 여성의 사회진출이 많지 않았을 때는 미혼여성이 독신을 결정할 수 있는 경제적 독립이 불가능하여 혼인율에 큰 영향을 받지 않는다. 하지만 여성의 사회진출 증가로 미혼여성 소득이 증가한 상태에서는 신도시 개발로 결혼 후 통근의 불편이나 경력 단절의 우려로 독신을 선호하는 고소득 미혼여성이 증가하여 혼인율의 하락과 그로 인한 출산율의 하락을 경험하게 된다. 이러한 혼인율과 출산율 변화는 한국의 수도권이 강남 개발과 1기, 2기 신도시 개발 과정에서 경험한 것이다.

도시 확대와 혼인율, 출산율 감소의 관계를 확인하기 위해 2기 신도시까지 마무리된 2017년부터 2022년까지의 한국의 수도권 시군구 자료와 통근시간별 통행량을 사용하여 실증분석을 하였다. 그 결과, 수도권 시군구에서 전기의 근거리 통행량(편도 통근시간이 60분 이하인 통행량)이 증가하면 출산율이 상승하고 전기의 원거리 통행량(편도 통근시간이 60분 초과인 통행량)이 증가하면 출산율이 하락함을 발견하였다. 혼인율은 출산율과 반대로 나타나는데, 전기의 근거리 통행량이 증가하면 혼인율이 감소하고 전기의 원거리 통행량이 증가하면 혼인율이 증가하는 것으로 분석되었다. 1인 가구 비중의 경우, 전기의 근거리 통행량이 증가하면 1인 가구 비중이 증가하고 전기의 원거리 통행량이 증가하면 1인 가구 비중은 감소할 것으로 가설을 설정하였으나, 회귀분석 결과 가설과는 다른 패턴을 보였다.

분석 결과는 젊은 층, 특히 미혼여성이 직장 가까이 이주하지만 높은 주거비용으로 결혼을 미루거나 포기하고 있고, 혼인을 결정할 경우 주거비용 절약을 위해 통근시간이 긴 곳으로 이주할 수밖에 없음을 시사한다. 통근시간의 출산율, 1인 가구 비중, 혼인율에 대한 영향을 종합하면, 수도권의 시군구에서 근거리 통근 인구가 증가하더라도 높은 주거비용을 감당할 수 있는 소수만 혼인과 출산을 할 수 있고, 그렇지 못한 대부분은 결혼을 미루거나, 하더라도 원거리로 이주하여 시간 제약으로 인해 출산에 제한을 받게 됨을 시사한다.

서울 지역의 통근시간의 출산율에 대한 영향을 분석한 결과를 보면, 통행량 변화(경제활동)가 출산율에 영향을 미치지 않는다는 측면에서 도시 전체가 도심(business district)이라고 볼 수 있다. 반면, 경기, 인천의 경우에는 원거리 통근 인구가 감소하거나 근거리 통근 인구가 증가하면 출산율이 상승한다. 혼인율의 경우, 서울 자치구의 근거리 통행량 증가가 혼인율 감소와 1인 가구 증가로 연결되는데 젊은 층, 특히 고소득 전문직 미혼여성이 직장 가까운 곳에 거주하기 위해 서울에 거주하더라도 결혼할 경우 장시간 통근이나 경력 단절을 우려하여 결혼을 미루거나 포기하고 있음을 시사한다. 서울 및 경기, 인천 지역으로 나누어 살펴본 통근시간의 1인 가구 비중, 혼인율과 출산율에 대한 영향을 종합하면, 서울의 경우 근거리 통근 인구 증가는 1인 가구 비중의 상승으로 연결되고 반대로 혼인율의 감소와 연결되어 출산율과는 무관한 것으로 분석되었다. 경기, 인천의 경우에는 근거리 통근 인구 증가는 출산율 상승으로, 원거리 통근 인구의 증가는 1인 가구 비중의 상승과 출산율 하락으로 연결되는 것으로 나타났다.

마지막으로 이러한 분석 결과와 한국의 상황을 바탕으로 저출산 대응을 위해서는 재택근무, 도심 주택공급 확대, 이민 확대보다는 수도권 대학과 기업을 지방으로 이전하는 방안을 제시한다. 수도권 대학이 지방으로 이전하게 되면 지방에 대학병원도 새로 개원할 수 있기 때문에 지역 간 의료격차 문제를 완화하는 데 도움이 될 것이다. 또한 수도권 대학의 지방 이전 유도를 위해 의과대학을 갖고 있지 않은 대학에 의과대학 신설을 허용할 수 있으므로 의료인력 증원 문제도 해결할 수 있는 여지를 갖게 된다. 만약 수도권 대학이 이전하면, 입지 우위 없이 지방대학과의 무한 경쟁에 노출되기 때문에 학생 취업이나 연구예산 확보를 위해 산학연계나 산학협력에 더욱 노력하게 될 것이다. 교육부가 대학에 여러 명목으로 배분하던 예산은 국가장학금이나 다양한 연구개발예산으로 좀 더 생산적인 목적으로 사용할 수 있을 것이다.

기업의 지방 이전은 자족적 도시를 형성하기 위해 대학의 지방 이전과 함께 반드시 이루어져야 한다. 대학과는 달리 모든 기업이 지방으로 이전할 필요는 없더라도 충분한 인력을 흡수할 정도의 기업이 지방으로 이전할 필요가 있다. 이를 통해 지방에서 대학을 나온 인재가 지방에서 취업하고 주거를 마련하고 결혼하여 아이 낳고 생활의 불편함 없이 정주할 수 있다는 믿음을 줄 수 있어야 한다. 따라서 단순히 생산시설이나 창고시설만을 이전하는 것이 아니라 기업 본사의 이전이 있어야 할 것이다. 지방으로 이전하는 기업에 대해서는 상속세나 법인세 등의 감면을 줄 수 있을 것이다. 지속적인 경제성장을 위한 산업정책적 고려도 필요할 것이다.

요약 보기

연구보고서 지역불평등 양상과 지역발전 전략에 관한 연구
2019년을 기점으로 수도권 인구는 비수도권 인구를 넘어섰다. 지난 50여 년간 경제/사회/인구 모두 서울을 중심으로 경기/인천 등 수도권으로 쏠리며 ‘수도권 공화국’이 더욱 확고해지는 형국이다. 이는 지역 간 경제 및 삶의 질의 격차를 벌리며 지역별 인구 규모의 불평등을 낳았고, 수도권으로의 투자가 더욱 쏠리면서 비수도권은 사람이 거주하기를 꺼리는 지역으로 전락하였다. 더욱 우려되는 점은 지금까지 나타난 현상이 앞으로도 이어질 것이라는 점이다.

근본적으로 지역별 인구 규모의 차이는 일자리, 주거, 교육, 문화, 의료, SOC, 삶의 질 등 여러 부문의 지역 간 격차에서 비롯된다. 한 개인이 경제활동을 하기 위해서는 개인이 원하는 양질의 일자리가 지역에 구비돼야 하고, 이들이 살아가는 데 필요한 교육, 문화, 주거환경 등이 갖춰져야 한다. 만약 지역 간 이들 부문에서 여건의 차이가 난다면 개인은 더 나은 환경으로 이주하는 선택을 할 수밖에 없다. 우리 사회에 만연해 있는 수도권 쏠림 현상은 이처럼 수도권과 비수도권 간 부문별 격차에 기인한 것으로 사료된다. 하지만 역설적으로 지역 간 인구이동이 이와 같이 지역 간 부문별 불균등에 기인한다면, 지역별/부문별 차이를 줄여서 인구의 지역 이탈을 방지할 수도 있을 것이다. 이와 같은 점에 착안하여 본고는 ‘인구이동이 지역별/부문별 격차에 영향을 받는다’는 가설 아래 시군구 단위에서 부문별 지역불평등 양상을 살펴보고, 부문별/지역별 격차가 인구이동에 어느 정도 영향을 미치는지를 실증적으로 분석하여 새로운 지역발전 전략을 모색하고자 한다.

본 연구의 제2장에서는 전국 227개 시군구를 대상으로 그 지역을 대표할 수 있는 4개 부문별로 각각 대표 지수를 산출하여 인구이동이 어떠한 지표들의 영향을 받는지를 분석하고자 한다. McKnight et al.(2018)은 다차원적 불평등의 지표로 건강, 안전, 교육, 주거, 사회적 삶, 노동, 정치참여 등을 제시한 바 있다. 이를 토대로 본 연구에서는 우리나라 상황에 맞춰 4개 부문을 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문으로 한정한다. 실증분석에서는 이들 4개 부문이 총인구(저량) 관점과 유입인구(유량) 관점에서 어떻게 영향을 주는지와, 보다 세부적으로 연령대별 인구이동의 영향이 어떻게 다른지에 대해 탐색하고자 한다. 그간 일부 지표에 대해서만 인구이동의 영향을 분석한 기존 연구와는 달리 본 연구는 인구이동에 영향을 주는 다양한 지표들을 동시에 고려했다는 점과 저량 및 유량 관점 그리고 연령대별 이질적 영향을 함께 분석했다는 점에서 차별성이 두드러진다.

실증분석의 주요 변수인 부문별 대표 지수는 전국 227개 시군구를 대상으로 2013년부터 2022년까지 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문의 원지표들을 구성한 후 주성분분석과 요인분석을 활용하여 산출하였다. 이를 바탕으로 지역별 격차가 인구이동에 미치는 영향에 대해 분석을 수행하였으며, 그 결과는 다음과 같다.

첫째, 총인구 관점에서 지역 내 일자리 및 주거생활인프라 여건 개선은 총인구 증가에 도움이 되는 것으로 나타났다. 한편, 연령대별 분석에서는 교육 및 영유아 보육 여건이 개선되면 30~40대의 인구 증가에 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 다만, 4대 부문별 여건 개선이 인구 증가 및 이동에 미치는 영향은 수도권과 비수도권에서 다르게 나타나는데, 대부분의 효과는 수도권에서만 나타났다.

둘째, 인구 유입 관점에서도 일자리 및 주거생활인프라 환경이 개선되면 유입인구가 증가하는 효과가 나타났다. 인구 유입에 있어서 수도권에서는 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문의 개선이 대부분 연령대의 유입인구를 증가시키는 효과를 보였다. 그러나 4대 부문의 여건이 개선된다 할지라도 비수도권으로의 인구 유입 효과는 미미하거나 통계적으로 유의한 수준의 결과가 도출되지 않았다.

셋째, 인구이동 관점에서의 유출지별 분석 결과, 전국 단위에서 수도권 내 시군구로의 이동은 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문의 여건 개선이 주요 요인으로 분석되었다. 반면, 비수도권 내 시군구의 경우에는 모든 부문의 여건이 개선된다고 할지라도 인구 유입에 미치는 영향이 크지 않았다. 아울러 비수도권 내 시군구의 부문별 여건 개선이 비수도권 내 타 시도 간 이동에까지 영향을 주지는 못하는 것으로 나타났다. 시도 간 이동에 있어서는 단지 수도권의 부문별 여건이 개선되는 경우에만 비수도권 내 시군구 인구가 수도권으로의 이동에 영향을 주는 것으로 나타났다. 이는 비수도권 내 여건 개선이 타 비수도권 지역의 인구를 유입할 정도의 유인이 되지 않고 있음을 의미한다.

결론적으로 부문별 여건 개선이 인구 증가 및 인구이동에 미치는 영향은 수도권과 비수도권에서 상이하게 나타나는데, 특히 수도권에서의 영향이 큰 이유는 부문별 질적 수준의 차이 또는 단지 비수도권 지역이어서 부문별 여건 개선에도 불구하고 주거이동을 선택하는 경우가 많지 않기 때문으로 보인다.

이상의 결과를 바탕으로 향후 지역발전 전략을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 앞으로는 일자리 창출과 함께 교육, 주거, 영유아 보육 등 여러 부문에 대한 투자가 동시에 이루어져야 하며, 다양한 생활여건을 종합적으로 개선하는 전략이 필요하다. 지금까지 지역발전 전략은 일자리 혹은 교육투자 등 단일 부문에 대한 투자에만 집중한 경향이 짙다 보니 인구 유입에 제한적인 효과를 보였다. 본고의 수도권과 비수도권의 인구 유입 관점에서의 결과가 상이하게 나타난 점을 감안하면, 한 부문에 대한 투자는 인구 유입의 유인책으로 작동하기는 힘들 것으로 판단된다. 이는 지역의 인구 유입을 위해서는 종합적 투자가 중요함을 시사한다.

둘째, 지역의 특색을 살린 문화, 교육, 복지 등의 인프라를 강화하고, 지역 주민의 삶의 질을 향상시키려는 노력이 중요하다. 유출지별 인구이동을 살펴보면 비수도권 내 인구이동은 주로 동일 시도 내에서 발생하며, 타 비수도권 지역으로의 인구 유입은 제한적이다. 비수도권 내에서의 인구이동은 주로 같은 시도 내 이동일 가능성을 높인다. 그 이유는 비수도권 내 여건이 좋아지더라도 타 비수도권 지역에서 이들 지역으로의 인구 유입이 발생하지 않기 때문이다. 여기서 눈여겨봐야 할 점은 타 비수도권 지역의 인구는 수도권 여건이 개선되면 수도권으로 이동하는 것으로 나타났다는 점이다. 이는 수도권과 비수도권의 본질적인 차이 때문에 나타나는 현상으로 해석되는데, 이로부터 비수도권으로의 인구 유입을 위해서는 수도권에 견주어도 양적, 질적으로 뒤처지지 않는 여건을 개선하는 것이 중요하다는 점을 알 수 있다.

셋째, 지역은 지자체 중심으로 장기적 관점에서 지속가능한 지역발전 모델을 구축해야 한다. 모든 부문에서의 질적 향상은 필연적으로 오랜 시간이 소요될 것으로 예상된다. 따라서 단기적으로 인구를 늘리기 위한 정책보다는 장기적 관점에서 지역의 강점과 약점을 분석하여 효과적인 발전전략을 수립하는 것이 필요하다.

결론적으로, 수도권 집중 현상을 완화하고 비수도권 지역의 활력을 회복하기 위해서는 기존의 지역균형발전정책의 패러다임 전환이 필요하다. 인구이동의 관점에서 일자리, 교육, 주거, 영유아 보육 등 다양한 부문의 여건을 종합적으로 개선하고, 지역의 특색을 살린 맞춤형 발전전략을 수립한다면, 비수도권 지역이 ‘살고 싶은 지역’으로 변모할 수 있을 것으로 기대한다.

본 연구의 제3장에서는 우리나라를 대상으로 국가 및 지역 단위에서의 소득불평등 추이를 살펴보고, 지니계수 분해 분석을 통해 전체 불평등에서 지역 간 및 지역 내 불평등이 차지하는 비중을 파악하고자 했다. 나아가 시도 단위의 소득불평등도와 1인당 지역내총생산(GRDP) 간 관계에 대해 실증적으로 검토했다. 구체적으로, 1998~2021년(24개년) 동안의 시도 단위 자료를 토대로 회귀분석을 수행했다. 지니계수 및 타일지수를 토대로 산정한 지니계수값을 종속변수로 설정했고, 설명변수로는 1인당 실질 GRDP 로그변환값을 다항식 형태로 고려했다. 이어서 가구 특성(세대주 연령, 세대주 혼인 여부 등)과 소득 특성(소득원천별 규모)의 변화가 지니계수의 변화를 얼마만큼 설명하는지를 알기 위해 회귀분석을 수행했다. 한편, 1998~2021년 동안의 국가 및 지역 단위의 소득불평등도에 대해 소득원천별로 기여도를 파악하고자 했다. 전국 및 권역(수도권 및 비수도권)의 지니계수값을 토대로 6가지 소득원천(근로소득, 금융소득, 부동산소득, 사회보험소득, 이전소득, 기타소득)별 불평등 기여도를 검토했으며, 기여도 산정은 평균 샤플리 값과 영점 샤플리 값을 활용했다. 특히 세대주 연령대를 청년층(39세 이하), 중년층(40~64세), 노년층(65세 이상)으로 세분화해 영향을 파악하고자 했다.

주요 분석 결과는 다음과 같다. 먼저 시도 단위 구분하에 전체 지니계수를 지역 간, 지역 내 지니계수로 분해한 결과, 지역 간 지니계수는 시간이 지남에 따라 줄어드는 모습을 보였다. 반면, 지역 내 지니계수는 계속해서 일정 규모를 차지함에 따라 중요도가 상대적으로 더 큰 것으로 도출되었다. 이를 감안하여 시도 단위의 지역 내 소득불평등도와 1인당 GRPD 간 관계를 분석한 결과, 1인당 실질 GRDP가 증가하는 과정에서 소득불평등도가 높아졌다가 낮아진 뒤 다시 높아지는 ‘N자형’의 관계가 추정되었다. 추가적으로, 시도 단위의 소득불평등도에 대한 가구 특성 및 소득 특성의 설명력을 추정한 결과, 세대주의 평균 연령대가 높을수록, 전체 연령층의 근로소득이 높을수록, 고령층의 사회보험소득이 높을수록, 불평등도가 낮다는 것을 확인했다. 특히 비수도권의 경우 불평등도와 근로소득 간 음(-)의 관계가 더 뚜렷하게 도출되었다.

다음으로, 소득원천별 불평등 기여도를 분석한 결과, 종합적인 소득불평등 완화를 위해서는 근로소득, 부동산소득, 기타소득, 이전소득, 사회보험소득, 금융소득 순으로 소득원천의 불평등을 완화하는 것이 중요한 것으로 분석되었다. 아울러 시간이 지남에 따라 수도권의 근로소득 불평등이 비수도권에 비해 상대적으로 심화되어 온 것을 알 수 있었다. 특히 세대주가 청년층일 경우 근로소득의 불평등 기여 비율은 분석 초기에 수도권이 비수도권보다 더 낮았다가 2010년대 중반부터 역전되어 높은 채로 유지되고 있는 것으로 나타났다. 또한 노년층에서는 해당 차이가 일정한 방향성을 갖지는 않고 있으나, 비수도권의 근로소득 불평등도 기여 비율은 2000년대 초반부터 꾸준히 증가하는 양상을 보이는 것으로 확인되었다.

최근 해외 연구 결과 및 본 연구 결과에서 나타나듯 경제성장 과정에서 소득불평등이 역U자형이 아닌 N자형의 양상을 보인다는 것이 확인되고 있다. 결국 경제성장 과정에서 소득불평등도의 증가는 단순히 지나가는 과정이 아니라 여러 사회경제적 여건에 따라 계속해서 유지되거나 더 심화될 가능성이 존재하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 국가 또는 지역 단위의 발전전략을 수립하고 이행하는 과정에서 소득불평등 양상을 계속해서 모니터링하고 소득불평등의 심화를 완화하려는 노력이 필요하다고 할 수 있다. 또한 본 연구에서는 평균 근로소득이 높은 지역일수록 소득불평등도 수준이 낮고, 특히 비수도권에서 이러한 관계가 더 뚜렷하게 나타난다는 것을 확인했다. 이는 근로소득이 지역 단위의 소득불평등 수준을 결정하는 데 중요한 역할을 한다는 것을 의미한다.

소득유형별 불평등 기여도 분석을 종합했을 때, 수도권의 전반적인 소득불평등 완화를 위해서는 청년층의 근로소득 불평등을 개선하는 것이 중요할 것으로 판단된다. 한편, 비수도권의 경우에 노년층의 근로소득 불평등도가 심해지고 있다는 점을 유념할 필요가 있다. 물론 노년층은 전체 소득에서 근로소득이 차지하는 비중이 상대적으로 작아 근로소득 불평등이 전반적인 소득불평등에 미치는 영향이 아직 크지 않을 수 있으나, 비수도권 지역의 고령화가 상대적으로 더 빠르게 진행된다는 점에서 계속해서 노년층의 안정적인 근로소득원을 보강할 필요가 있다.

이상의 방향성을 염두에 두고 지역균형발전 관련 정책을 검토할 필요가 있다. 과거 정책의 한계를 극복하기 위해 정부가 추진하고 있는 지역 주도 방식은 여전히 그 성과가 불확실한 것이 사실이다. 따라서 지방자치발전이라는 중장기적 목표 달성 외에 과도기적으로 현시점의 지역 현안을 극복하기 위한 기본 방향을 보완적으로 설정할 필요가 있다. 특히 지방자치단체의 종합적 정책 추진 역량이 충분치 않을 경우, 불평등 제고를 목적으로 하는 재정사업은 중앙정부 차원에서 계획 수립 및 이행을 도울 필요가 있다.

요약 보기

정책연구시리즈 인구고령화 시대의 조세구조에 대한 연구
제1장 서 론

초저출생 및 고령화로 인한 인구구조의 변화가 빠르게 진행되면서 우리 사회에서 피할 수 없는 국가적 난제 중 하나는 향후 재정여력 훼손을 완화하고 국가재정의 지속가능성을 제고하기 위해서 “누가, 언제부터, 얼마나 더 부담해야 하나”에 관한 사회적 합의를 도출하는 것이다. 본 연구는 재정수입 측면에서 급변하는 인구구조 변화에 따라 증가하는 재정수요에 원활히 대응하기 위해서 견지해야 할 세입 확대 방향을 살펴보고자 한다. 다시 말해서, 본 연구의 목적은 인구고령화 시기에 안정적으로 재정을 조달하기 위해서 우리 사회가 추구해야 할 조세구조의 기본방향과 함께 증세에 대한 사회적 합의를 도출하는 데 필요한 정책적 노력을 살펴보는 데 있다.

먼저 제2장에서는 우리나라보다 먼저 인구고령화를 경험했던 주요 선진국들은 인구고령화 과정에서 재원조달을 어떻게 해왔는지를 살펴본다. 제3장에서는 조세수입을 확대할 때 고려해야 할 세수의 안정성, 경제성장 및 형평성에 미치는 영향에 초점을 맞추어 주요 세목을 실증적으로 평가하고, 향후 우리나라의 세입 확대에 필요한 정책 방향의 시사점을 살펴본다. 제4장에서는 주요 선진국들이 어떠한 목적으로 소득세와 부가가치세를 강화했는지 유형화해서 살펴보고, 소득세나 부가가치세와 같이 세입 기반이 넓은 기간 세목의 증세가 필연적으로 큰 조세저항을 초래했는지 다른 나라의 역사를 살펴보고 시사점을 제시한다. 끝으로 제5장에서는 증세에 대한 국민적 동의를 도출하는 데 요구되는 선결 요건과 정책적 노력에 대해 검토하며 본 보고서를 마친다.


제2장 인구고령화 시기의 재원조달 방식 국제비교

인구고령화가 심화되면서 증가하는 재정지출을 어떻게 조달했는지를 비교해 보기 위해서 국민부담률(일반정부 총수입의 GDP 대비 비율), 조세부담률(일반정부 조세수입의 GDP 대비 비율), 사회보장기여율(사회보장기여금의 GDP 대비 비율), 정부규모(일반정부 총지출의 GDP 대비 비율)과 같은 재정총량의 연도별 추이와 노년부양비의 국가별 추이를 살펴본다. 노년부양비 구간별 추이에서는 연도별 추이에서 볼 수 있는 주요 선진국 평균 재정총량과의 격차 축소는 대체로 관찰되지 않고 오히려 노년부양비가 증가하고 인구고령화가 심화되면서 우리나라의 재정수입 관련 총량지표들은 주요 선진국이 같은 수준의 노년부양비를 보였던 시기의 평균 수준과의 격차가 더 확대되는 것으로 나타나 재정수입 확대를 위한 우리나라 정부의 정책적 노력이 필요하다는 점을 시사한다(요약 그림 1 참조).

국민부담률의 연도별 추이 비교의 경우 1972년 주요 선진국 평균 대비 15.8%p 낮은 수준에서 2022년에는 4.4%p 낮은 수준으로 크게 개선된 것으로 보인다. 노년부양비 10~15% 구간에서 OECD 평균과의 차이가 3.6%p로 가장 작았고 이후 노년부양비 15~20% 구간에서 6.3%p, 20~25% 구간에서 5.8%p로 확대된 채 큰 변화가 없었다.

일반정부 총지출의 GDP 대비 비율로 살펴본 정부규모는 작은 정부를 지향하던 시기에는 주요 국가 평균과의 격차가 확대됐으나 이후 재정지출 확대로 격차가 축소되는 모습이 연도별 및 노년부양비 구간별 비교에서 나타나고 있다. 주요 선진국은 1995년 이후 2008년과 2020년의 경제사회 위기 시기에 확대되는 양상이지만 이후 위기 극복 국면에서 지출을 통제하는 모습이 관찰된다. 그러나 우리나라는 위기 대응과정에서 확대된 재정지출이 이전 수준으로 완전히 통제되기보다는 소폭 축소된 이후 다시 확대되는 양상을 보인다.

재정수지와 일반정부 부채비율의 연도별 및 노년부양비의 구간별 추이를 살펴보면, 재정수지나 부채비율의 연도별 추이는 여타 국가들에 비해 상대적으로 양호해 보인다(요약 그림 2 참조). 이러한 연도별 추이의 양상은 노년부양비 20% 미만의 구간에서도 볼 수 있다. 그러나 이후 노년부양비 구간에서 적자로 전환되며 해당 노년부양비 구간에 속했던 주요 선진국 평균 재정적자 비율을 보이며 악화된 것으로 나타났다. 또한 노년부양비 20~25% 구간에서 주요 선진국 평균 부채비율을 소폭 상회하며, 노년부양비 증가에 따라 과거 주요 선진국의 부채비율의 경로보다 양호하다고 볼 수 없다. 특히 노년부양비 20~25% 구간에서 주요 국가의 일반정부 부채비율 평균을 상회하고 있는 점은 코로나19 이후 우리나라 일반정부 부채비율이 확대되며 재정여력이 상당히 훼손되고 있음을 보여준다. 이는 우리나라 재정의 지속가능성 제고를 위해 재정 불균형을 조정하기 위한 노력이 필요함을 시사한다.

위에서 살펴본 국민부담률 수준의 주요 선진국 평균과의 차이는 조세부담률의 추이에서도 유사하게 나타나는바, 주요 선진국 평균과의 격차는 대부분 조세부담률의 차이에 의한 것으로 나타났다(요약 그림 3 참조). 연도별 추이 비교에서 2022년에 주요 선진국 평균 대비 3%p 정도 낮은 수준으로 크게 개선된 것으로 나타나지만, 노년부양비 10~25%의 모든 구간에서 주요 선진국 평균 대비 5%p 내외의 낮은 조세부담률 수준이 유지되고 있다.

사회보장기여율의 경우 연도별 추이 비교에서 주요 선진국 평균과의 차이가 2022년에 1.8%p로 축소된 것으로 나타났다. 그러나 노년부양비 10~15% 구간에서는 해당 구간에 속하는 주요 선진국의 평균을 소폭 상회했으나 이후 사회보험료 인상 지연으로 주요국 평균보다 낮아지는 양상을 보이고 노년부양비 20~25% 구간에서는 1.3%p 낮은 것으로 나타났다. 주요 세목의 부담 수준(GDP 대비 세목별 세수 비중)의 연도별 및 노년부양비 구간별 추이를 살펴보면, 우리나라의 소득세와 소비세 부담 수준이 모두 주요 국가들보다 상당히 낮지만, 법인세와 상속증여세의 경우 더 높고 차이가 확대되는 것으로 나타났다. 재산세의 경우에는 연도별 및 노년부양비 구간별 비교에서 주요 선진국 평균에 근접한 것으로 나타났다(요약 그림 4 참조).

소득세의 경우 소득세 세수의 GDP 대비 비중이 점진적으로 확대되며 주요 선진국 평균과의 차이가 2010년 이후 빠르게 축소된 것처럼 보이지만 노년부양비 구간별 차이는 여전히 4%p 수준에 머물고 있다. 한편, 법인세의 경우 연도별 및 노년부양비 구간별 법인세수의 GDP 대비 비중이 추세적으로 확대되며 2000년대 중반과 노년부양비 15% 이상의 구간에서 더욱 확대되는 양상을 보인다.

부가가치세 등 일반소비세의 경우 1980년대 초반에 주요 선진국 평균과 유사한 수준을 보이던 일반소비세 세수의 GDP 대비 비중은 주요 선진국 평균과의 격차가 확대되다가 최근 격차가 소폭 축소되는 모습을 보인다. 한편, 노년부양비 20~25% 구간에서 주요 선진국 평균과의 차이가 확대되고 있다. 재산세 세수의 GDP 대비 비중은 연도별 비교와 노년부양비 구간별 비교에서 모두 주요 국가의 평균에 근접한 상황으로 나타났다. 상속증여세 세수의 GDP 대비 비중은 연도별 및 노년부양비 구간별 비교에서 모두 주요 국가의 평균을 3~4배 정도 크게 상회하는 것으로 나타났다.


제3장 인구고령화를 고려한 조세구조 실증분석

국가의 재정을 어떻게 조달하는지를 보여주는 조세구조는 크게 세목별 세수 비중과 부담 수준으로 요약될 수 있다. 세목별 세수 비중은 조세수입 대비 세목별 세수의 비율로 나타내고 세목별 부담 수준은 GDP 대비 세목별 세수의 비율로 나타낸다. 인구고령화 심화 과정에서 조세구조의 변화를 통해 세수를 보다 안정적으로 확보하기 위해서는 조세수입 변동성에 미치는 영향뿐만 아니라 경제성장과 형평성에 미치는 영향도 함께 고려해야 한다. 가급적 경제성장을 저해하는 조세왜곡을 조금이라도 축소하고 세후 소득의 형평성 제고에 긍정적이면서 안정적으로 조세수입을 확대할 수 있는 조세구조를 갖추는 것이 인구고령화 심화과정에서도 바람직하다.

OECD 회원국이면서 IMF 선진경제인 31개 국가의 가용한 자료를 이용하여 실증분석을 통해 조세구조의 변화가 조세수입 변동성, 경제성장, 형평성에 미치는 영향을 인구고령화 정도를 반영하여 분석했다. 이를 바탕으로 조세구조의 변화를 통해 변동성을 축소하고 경제성장을 덜 위축시키고 형평성 개선에 긍정적인 정책 방향을 모색해야 한다.
인구고령화 수준을 고려한 분석 결과는 다음과 같이 요약되며, 개인소득세와 부가가치세의 세수확보 기능을 확대할 필요가 있음을 잠정적으로 시사한다(요약 표 1 참조).

노년부양비가 25% 이상인 경우 조세구조의 변화를 통해 세수변동성을 통계적으로 유의미하게 확대하지 않거나 축소하여 안정적 재원조달에 기여할 수 있는 세목은 재산세와 상속증여세로 평가된다. 한편, 개인소득세와 일반소비세는 부담 수준 변수를 이용하여 분석한 경우에 세수변동성을 확대하지 않는 것으로 나타났다. 그러나 법인세 세수 비중이나 부담 수준의 확대는 전체 세수변동성을 확대할 가능성이 크고 이러한 가능성은 모든 노년부양비 구간에서 통계적 유의성을 갖는 것으로 분석됐다. 2025년부터 우리나라는 노년부양비 25% 구간에 속하고 재산세와 상속증여세의 강화 여지가 크지 않다는 점을 고려하면 개인소득세와 부가가치세를 통해 세입 기반을 확대하는 것이 세수변동성 완화 측면에서 바람직할 것으로 판단된다.

경제성장에 부정적인 세목은 법인세뿐인 것으로 나타났다. 법인세의 부담 수준이 확대될수록 경제성장에 미치는 부정적인 영향은 노년부양비 25% 구간에서 더욱 통계적으로 유의한 것으로 분석됐다. 2025년부터 우리나라의 노년부양비가 25% 이상 구간에 속하며 법인세 부담 수준이 다른 나라보다 높다는 점을 고려하면 기업의 경쟁력 제고에 부담이 되는 법인세 부담 수준의 확대는 지양되어야 할 것으로 판단된다.

세후 소득의 형평성 개선에 긍정적인 세목은 개인소득세뿐으로 평가되고 있다. 본 연구의 실증분석에서 부가가치세 등 일반소비세의 형평성 악화 효과는 파악되지 않았으나 기존 연구에서 우려하는 소비세의 형평성 악화 가능성은 개인소득세 강화와 함께 취약계층에 대한 재정지출로 보완할 수 있을 것으로 판단된다.

제4장 3대 기간 세목의 유형별 강화 사례

1979년 영국의 부가가치세 도입 시점부터 현재까지 조사 가능한 참고문헌이 존재하는 515건의 3대 기간 세목－소득세, 일반소비세, 법인세－의 세율 개편 사례를 세 가지 유형으로 구분하여 분석했다. 첫 번째 유형은 재정여력 회복을 위한 소비세와 소득세 강화 사례이고, 두 번째 유형은 특정 사업 및 정부 정책 기조 구현을 위한 3대 기간 세목의 세율 개편 사례이고, 세 번째 유형은 부가가치세 도입을 위해 기존 세목의 세율을 인하한 사례이다.

우리나라의 경우 부가가치세나 개인소득세와 같이 납세자의 범위가 넓은 세목의 세수확보 기능을 강화하는 데 매우 소극적인데, 그 이유는 국민적 조세저항으로 인해 정치적으로 불리해질 수 있다는 우려 때문이다. 이러한 우려가 실증적으로 타당한지를 살펴보기 위해서 다른 나라의 3대 세목의 세율 개편이 정권 변화 등 정치적 입지에 직간접적으로 영향을 주는 비율이 얼마나 되는지를 파악했다.

유형 1의 경우 재정위기 등 심각하게 훼손된 재정여력을 회복하기 위해서 자국의 결정 또는 구제금융을 지원하는 국제기구의 조건에 의해 부가가치세나 소득세의 세율을 인상한 사례는 총 116건으로 집계되고 이중에서 직간접적으로 정권 변화에 영향을 준 경우는 21.6% 수준으로 파악된다. 또한 특정한 사업의 재원을 마련하거나 정부의 정책 기조 구현을 위해서 세율을 개편한 사례 중에서 부가가치세 또는 소득세 세율을 인상한 사례는 총 29건이고 정권 변화에 영향을 미친 경우는 13.8%인 4건에 불과했다. 사례 수가 가장 적은 유형인 부가가치세 도입을 위해 기존 세목의 세율을 인하한 유형 3의 경우 정권 변화를 가져온 경우는 20%로 파악된다.

이러한 해외 사례 검토 결과는 우리나라의 우려와 다소 상반된다. 우리나라는 부가가치세 세율 10%를 도입한 이후 50년 가까이 유지하고 있다. 안정적 세입 확충을 위해서 부가가치세 세율 인상이 대안으로 논의되지 못하는 것은 세율 인상으로 인해 정권을 잃어버릴 수도 있다는 트라우마 때문으로 판단된다. 그러나 독일의 2007년 부가가치세 세율 인상 계획은 2005년까지 집권했던 진보성향의 사회민주당에서 이루어졌으나 국민적 저항에 부딪혀 보수성향의 기독교민주연합 메르켈 총리 시기에 실시됐다. 정당의 성향과 이념이 다르더라도 국가재정의 지속가능성을 제고하기 위해서 필요하다면 성향이 다른 이전 정부의 정책을 계승하여 실시하는 사례는 우리나라의 정치과정에 의미하는 바가 크다.


제5장 향후 조세정책 방향

향후 조세부담률을 제고하기 위해서는 부가가치세와 개인소득세의 세수확보 기능을 확대해야 한다. 세수변동성을 확대하지 않고 경제성장에 덜 부정적이며 형평성 개선에 기여할 수 있는 주요 세목은 부가가치세와 개인소득세로 판단된다. 부가가치세의 경우 형평성 개선에 부정적 영향을 미친다는 우려도 있을 수 있지만 경제성장을 덜 저해하며, 마련된 재원을 저소득 취약계층에 대한 재정지출로 보완하면 형평성에 미치는 부정적 영향을 축소할 수 있다. 또한 우리나라처럼 부가가치세와 개인소득세의 세수확보 기능이 주요 선진국에 비하여 낮은 경우에는 두 가지의 세금을 함께 조금씩 인상하면서 소비세 인상으로 유발될 수 있는 형평성 저하를 개인소득세 강화로 보완할 수도 있을 것이다.

그러나 납세자의 규모가 큰 두 가지의 세금을 동시에 인상할 경우 예상 밖의 조세저항에 직면할 수 있다. 이를 완화하기 위해서는 선결되어야 할 요건들이 있다. 첫 번째는 재정의 효율성과 효과성에 대한 국민적 신뢰이다. 다시 말해, 현재 징수되고 있는 세금이 12대 지출 분야에 시대적 우선순위에 따라 합리적으로 배분되고 있으며 효율적이며 효과적으로 집행되고 있다는 점에 대한 국민적 신뢰가 있어야 한다. 현재의 재정지출에 대한 국민적 동의와 신뢰가 없다면, 세입 확대를 위한 증세 기조는 결코 성공적으로 시행되기 어려울 것이다. 지출구조 조정을 통해 재량지출의 효율화를 상시적으로 추진하는 한편 비합리적으로 과다하게 산정되는 지방교육재정교부금과 같은 의무지출의 합리화도 선행되어야 한다.

두 번째 선결요건은 과학적이고 객관적인 장기재정전망 결과를 산출하여 투명하게 공개하고 일반대중의 재정 문해력(fiscal literacy)을 제고하는 것이다. 인구구조 변화로 인해 발생할 수 있는 재정위험을 평가하고 이것이 의미하는 바를 일반대중이 쉽게 이해할 수 있도록 전달함으로써 증세가 향후 인구구조 변화에 대응하여 재정의 지속가능성을 유지하는 데 필수적이라는 점에 대한 사회적 공감대를 형성해야 한다.

현재의 재정제도하에서는 아무리 지출효율화를 하더라도 재정수입이 부족하여 현재 향유하고 있는 공공서비스의 지속가능성에 심각한 의문이 제기된다는 점을 정기적이고 반복적으로 일반대중에게 알기 쉽게 전달하는, 재정 문해력 제고를 위한 정책적 노력이 필요하다.

요약 보기

정책연구시리즈 소득지원정책의 거시경제적 영향 분석을 위한 거시경제모형 연구
2007년 글로벌 금융위기 이후 경제성장률 둔화와 소득불평등 확대에 대한 사회적인 관심이 높아지고 있는 가운데, 4차 산업혁명이 자리를 잡게 되면 소득불평등이 더욱 확대될 것이라는 우려가 확산되고 있는 것으로 보인다. 이러한 사회·경제적 흐름 속에서 기본소득과 같은 보편적 소득지원제도에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 다른 한편으로는기존 선별적 지원 중심의 소득보장체계를 강화하자는 정책제안도 이어지고 있다. 과거와는 달리 현재의 정책제안은 우리나라의 소득지원정책에 대한 포괄적인 분석을 요구하고 있고, 각 정책제안을 동일한 잣대에서 평가할 수 있는 분석도구를 갖추는 것이 바람직한 상황이 되고 있다. 이러한 환경에서 시의성·신뢰성을 담보할 수 있는 연구 결과를 제공하기 위해서는 제도 변화의 영향을 체계적으로 분석할 수 있는 거시경제모형을 구축할 필요가 있다.

이러한 소득보장정책의 거시경제적 영향과 사회후생의 변화를 분석하는 데 있어 학계에서뿐만 아니라 정책기관에서도 비동질적 가계(혹은 개인)로 구성된 중첩세대 일반균형모형이 활용되고 있다. 본고에서는 우리나라의 소득보장체계를 반영하고, 정책 시나리오의 거시경제적 영향 및 후생 변화를 분석할 수 있는 경제모형을 구축하고자 하였다.

본 연구의 모형은 최근 소득분배정책과 관련된 사회적인 논의과정에 포함되고 있는 주요 제도인 기초생활보장(생계급여), 근로장려세제, 기초연금제도를 반영하고자 하였다. 기존의 사회안전망을 구성하는 제도는 교육수준, 건강, 연령 등 영구적인 생산성 차이에 의해 저소득층이 되는 구성원의 소득을 지원하기 위한 제도라고 보는 것이 타당하므로 경제모형에 영구적인 생산성 차이를 반영함으로써 보다 현실적으로 모형이 설정된 것으로 판단한다. 이를 토대로 보편성·정기성·무조건성 원칙에 기초한 대표적인 정책제안인 기본소득제도의 거시경제적 영향에 대해 분석한다. 모든 국민에게 기초연금과 동일한 금액의 기본소득을 지급하고, 재원은 근로소득세율을 높여 마련하는 정책실험을 수행하였다. 분석 결과, 노동공급과 자본축적에 미치는 부정적인 영향이 기본소득이 가져다주는 긍정적인 효과보다 크게 나타나면서 사회후생이 감소하는 것으로 나타났다.

그리고 기존의 선별적 소득보장제도의 근로유인을 강화하는 시나리오에 대한 분석도 실행하였다. 근로장려금의 지원범위와 지원금을 대폭 확대하고 기초생활보장의 근로소득공제도 확대하는 정책의 효과를 분석하였다. 이 경우 거시경제에 미치는 영향은 미미하게 나타났으나 사회후생은 증가할 수 있는 것으로 나타났다. 다만, 아직 분석모델의 완성도 측면에서 보완해야 할 여지가 있다고 판단하고 있어 어떠한 접근이 적절하다는 결론을 내고자 하는 바는 아니다. 아울러 향후 연구에서는, 기존의 선별적 소득보장제도는 가구형태를 중심으로 설계되어 있는 반면, 보편성에 기초를 둔 제도는 가구가 아닌 개인 단위를 기준으로 제안되고 있다는 점이 모형에 보다 명확하게 반영되어야 할 것으로 보인다.

요약 보기

연구보고서 공적연금제도 지속가능성 제고를 위한 개혁방안
본 보고서는 연금재정의 지속성과 세대 간 형평성을 동시에 확보할 수 있는 국민연금의 구조개혁 방안을 모색해 보고, 적정 수준의 노후소득을 보장하기 위한 기초연금제도의 재정립방안을 논의해 보고자 한다. 이를 위해 재정추계모형을 구축하여 산출한 재정추계 결과뿐만 아니라 중첩세대모형으로 분석된 결과를 종합하여 논의한다. 이와 함께 연금개혁에서의 법률적 쟁점을 논의하고 해외 주요국의 연금개혁 과정에서 사회적 합의를 도출한 사례를 분석한다. 또한 보충연금 도입방안 및 다양한 우리나라 공적연금제도의 쟁점들에 대해서도 논의한다.

<국민연금제도의 개혁방안과 추계 결과>

제2장에서는 국민연금제도의 개혁방안과 그에 따른 재정적 영향을 분석한 내용을 다루고 있다.

국민연금은 1988년에 도입된 이후 여러 차례의 개혁을 거쳐 보험료율과 소득대체율을 조정해 왔다. 하지만 지난 국민연금 개혁으로 재정의 지속성을 확보하기는 어려워 보인다. 따라서 본 연구에서는 현재 국민연금의 재정상황을 추정하기 위해 국민연금연구원과 국회예산정책처의 모형을 기반으로 재정추계모형을 구축하였다. 재정추계모형은 인구전망, 거시경제전망, 제도변수를 사용하여 국민연금 수입과 지출을 추계한다.

국민연금 수입과 지출을 전망하고 재정수지 및 적립금을 산출해 본 결과, 국민연금 재정수지는 2023년 72.1조원 흑자에서 2040년 적자로 전환되고, 2100년에는 -1,005.2조원으로 적자 규모가 확대될 것으로 전망되었다. 따라서 국민연금 적립기금은 2023년 1,015.8조원에서 2039년 최대 규모인 1,972.0조원에 도달한 이후 점차 감소하여 2054년에 소진되는 것으로 나타났다.

국민연금 재정의 지속가능성을 제고하기 위해 보험료율을 현재의 9%에서 12%로 인상했을 경우 적립기금은 2060년에, 15%로 인상했을 경우에는 2068년에, 2배인 18%로 인상했을 경우에는 2079년에 고갈되는 것으로 나타났다. 이 결과는 보험료 인상이라는 현실에서 상당히 어려운 개혁을 이행하더라도 기여한 부분과 상관없이 수익비가 2가 넘는 DB형 급여식으로 연금급여를 지급하고 있기 때문에 전망기간 내에 적립기금을 유지시키기 어려운 상황을 보여주고 있다. 연금기금의 고갈 우려가 상존하는 현재 국민연금제도의 틀을 유지한 상태에서 보험료율만 인상하는 개혁은 젊은 세대의 동의를 얻기 어렵다.

따라서 본 연구에서는 국민연금 구조개혁 이후 변형된 확정기여형(DC) 제도를 ‘신연금’으로 도입하고 개혁 이전의 확정급여형(DB) 제도는 ‘구연금’으로 구분하여 ‘구연금’의 급여부족분을 일반재정을 통해 충당하여 모든 세대에게 원금상환(기대수익비 1) 이상을 보장할 것을 제안한다.

신연금으로 개혁하는 DC형은 사망 때까지 일정한 금액을 연금으로 받도록 세대별로 생존에 대한 보험을 계약하는 방식인 세대별 계좌제(Cohort Collective Defined Contribution) 연금제도로 설정하였고, 동 모형을 구축하여 국민연금의 수입, 지출, 수지, 적립금을 추계하였다.

그 결과, 세대별 계좌제 DC형에서는 운용수익을 더한 기여금만 연금급여로 받기 때문에 출산율이 낮아지거나 전망기간이 늘어나도 적립금이 고갈되지 않는 것으로 나타났다.

다만, ‘구연금’은 필연적으로 재정부족분이 발생하므로 그 규모를 산출하였다. 공적연금의 재정부족분을 측정하는 방법은 다양하나, 구연금 구분의 논리에 맞게 현재 수급자 및 현재 가입자의 현재까지의 기여에 대응되는 급여혜택만 계산(미래발생이 없는 폐쇄집단방식)하였다. 2023년까지 납입한 기여금까지만으로 급여를 지급하면 구연금의 재정부족분은 609조원(2023년 현재가치)으로 산출되었으나, 2028년까지 납입한 기여금까지 급여를 지급하면 구연금의 재정부족분은 869조원으로 260조원 증가하는 것으로 나타났다. 따라서 부족한 구연금 기금에 대한 일반재정의 부담을 조금이라도 줄이기 위해서는 국민연금 개혁이 가급적 조기에 이루어지는 것이 바람직하다는 점을 강조하였다.

<기초연금제도의 개혁방안과 추계 결과>

제3장에서는 기초연금제도의 개혁방안과 그에 따른 재정적 영향을 분석한 내용을 다루고 있다. 특히 노인빈곤율이 높고 국민연금의 사각지대가 큰 상황에서 기초연금의 지속가능성을 확보하고 빈곤개선 효과를 높이는 방안에 대한 기초연금의 장기재정전망을 검토하고, 향후 개혁방안 시나리오를 논의하였다.

한국은 OECD 국가 중 노인빈곤율이 가장 높은 편이다. 이는 국민연금의 짧은 도입 역사와 많은 노인이 국민연금에 가입하지 못한 상황에 기인한다. 이를 보완하기 위해 2008년에 기초노령연금제도가 도입되었고, 2014년에 기초연금제도로 개편되었다. 현재 기초연금은 노인 중 소득인정액 하위 70%에게 지급되며 2023년 기준 최대 매달 약 33.3만원이 지급된다.

현재 기초연금은 노인의 70%에게 지급하는 목표수급률 방식으로 운영되며, 고령화가 심화되고 기준연금액이 높아질수록 재정지출 부담이 커지는 구조를 가지고 있다. 한편, 신규 노인의 국민연금 수급액이 증가하고 경제적 여건이 개선됨에 따라, 기초연금의 선정기준인 노인의 소득인정액 하위 70% 수준이 매년 상승하고 있다. 이에 따라 최근에는 소득인정액이 기준 중위소득의 100%에 근접한 노인들도 기초연금 수급 자격을 얻게 되었고, 이로 인해 기초연금의 빈곤개선 효과를 높이기 위해 선정방식의 선별적 성격을 강화하여 선별대상을 줄이되 기준연금액을 높이는 방안이 논의되고 있다.

이에 따라서, 본 연구에서는 현재 논의되고 있는 기초연금의 다양한 개혁방안에 따른 재정추계를 수행하는 한편 현재 논의되고 있는 기초연금의 선별적 선정기준 방식 중 하나인 선정기준선을 현재 수준으로 고정하고 물가상승률에 연동하는 윤석명(2023) 안에 대한 재정추계를 수행한다. 한편, 이러한 선별적 개혁방안에 대한 수급자 규모를 추정하기 위해서는 미래 노인의 소득인정액 분포 변화를 추정할 필요가 있으며, 이를 위해 재정패널 2014~21년 자료를 이용하여 기존 소득인정액 추이가 유지된다는 가정하에 2070년까지의 소득인정액 분포 변화를 측정하였다. 미래 노인의 소득인정액 분포 변화를 반영하여 수급자 규모를 추정하였고, 이를 신경혜김형수(2021)에서 구축한 기초연금 재정추계모형에 적용하여 재정추계를 수행하였다.

재정추계 결과, 현행 제도를 유지할 경우 2023~70년의 총누적재정지출은 약 3143조원으로 추계되었다. 반면, 2024년도부터 지급대상을 노인의 70%에서 100%로 확대하고, 기준연금액을 33.3만원의 물가 반영 값에서 40만원으로 인상하는 보편적 강화 시나리오에서는 2023~70년의 총누적재정지출이 약 5510조원으로, 현행 제도를 유지하는 안에 비해 약 75% 더 높았다. 하지만 선정기준선을 2023년 수준으로 고정하고 물가상승률에 연동하는 선별적 강화 시나리오에서는 수급자의 규모가 매해 노인의 70%에서 23%로 점진적으로 감소하게 된다. 이에 따라서 기준연금액을 2024년도부터 40만원으로 인상하더라도 총재정지출은 2012조원으로 현행 제도를 유지하는 안에 비해 약 36% 감소하게 된다. 특히 현행 제도를 유지했을 때와 비교하여 감소하는 재정지출을 이용하면 기준연금액을 2070년까지 57만원까지 높일 수 있다.

한편, 기초연금제도 개혁은 국민연금제도와 연계하여 고려되어야 한다. 고령화가 심화되고 국민연금제도가 성숙됨에 따라서 기초연금제도는 재정지속성을 높이고 빈곤개선 효과를 높이기 위해 대상 선정방식의 선별적 성격을 강화하고 기준연금액을 높이는 방안을 고려할 필요가 있다. 이를 위해서는 국민연금이 공적 노후소득보장제도로서의 역할을 수행하고 개인연금제도가 활성화되어 다층연금제도의 소득보장성이 강화되어야 한다. 이에 따라서 궁극적으로는 기초연금은 상대적으로 경제적 여건이 열악한 노인을 대상으로 소득을 지원하며, 국민연금과 개인연금은 상대적으로 경제적 여건이 나은 노인의 소득을 보장하는 방향을 고려해 볼 수 있다.

<중첩세대모형을 통한 DC형 국민연금제도 분석>

제4장에서는 이질적 경제주체 중첩세대모형(heterogenous agent OLG 모형)의 균제 일반균형 분석을 통해 각 연금제도와 경제환경에서 각 연령층 및 소득계층이 어떻게 내생적으로 반응하는지를 분석한다. 앞 장의 재정추계모형에서의 동일한 ‘성별×연령×가입기간’ 그룹은 동질적 경제주체로 구분되어 다양한 분포 효과를 분석하기 어렵고, 이자율 및 임금 등 거시변수들의 내생적 변화를 고려하지 않는 단점이 존재하여, 이를 극복하여 심도 깊은 분석을 하기 위함이다.

본 연구에서는 2070년 인구구조를 가정하여 DB형 연금제도가 지속될 때 발생할 수 있는 문제점을 살펴보고, DC형 연금제도로 개혁 시 각 연령층과 소득계층이 어떻게 반응하는지를 비교하였다.

2070년과 같이 고령화된 인구구조에서 DB형 연금제도에서는 보험료율을 9%에서 18%로 인상하더라도 여전히 정부지원이 필요하며, 그 규모는 GDP 대비 8.8%에 달할 것으로 추정된다.
반면, DC형 연금제도로 개혁할 경우, 정부의 재정부담이 크게 줄어들며, 국민연금기금의 지속가능성이 높아진다. 총생산 및 노동연령의 평균 생활수준이 향상되나, 소득대체율이 낮아져 노후소득보장이 어려워져 연령층 간의 격차가 DB형 연금제도에 비해 심화될 수 있는 단점도 존재한다. 즉, DC형 연금제도에서는 가계가 스스로 노후에 대비하기 위해 저축을 늘림에 따라 이자율은 하락하고 임금률은 상승하여 은퇴연령층과 노동연령층 간의 불평등이 악화될 가능성이 있다.

따라서 DB형의 재정지원 일부를 DC형 연금제도에 보조적으로 사용하여, 노동연령층과 은퇴연령층 모두에게 경제적 이익을 제공하는 혼합방안도 고려할 수 있다. 혼합방안을 고려할 때 DC형의 총생산과 세후소득이 기본적으로 더 높으며, 기금수익률이 경상성장률보다 높은 상황에서는 부과방식 연금이 장기적으로 비효율적이기 때문에 정부지원금을 고려한 DC형이 DB형보다 더 효율적일 수 있다.

<공적연금제도의 개혁 방향>

제5장에서는 국민연금 개혁에서의 법률적 쟁점을 검토하고, 해외 주요국의 연금개혁 과정에서의 사회적 합의 사례를 분석하며, 공적연금 구조개혁 방안의 타당성을 살펴보고 단점을 보완할 수 있는 기초연금 재구조화와 보충연금 도입방안을 검토해 본다. 마지막으로 다양한 우리나라 공적연금제도의 쟁점에 대해 논의해본다.

국민연금 개혁은 법률 개정을 필수적으로 수반한다. 헌법에서 보장하는 재산권과 신뢰보호원칙, 과잉금지원칙 등을 고려해야 한다는 점에서 법적 검토가 필요하다. 특히 국민연금의 강제가입과 보험료 징수의 법적 타당성에 대한 헌법재판소의 판례가 중요한 참고자료로 사용된다.

보험료율과 소득대체율 조정은 국민연금 재정의 지속가능성 확보를 위한 주요 수단이다. 재산권을 침해하더라도 신뢰침해를 최소화하고 비례의 원칙에 충실하도록 입법적 조치를 취한다면 헌법 법리 내에서 개혁이 허용될 수 있다.

연금개혁은 사회적 합의를 통해 추진되는 것이 바람직하다. 이는 다양한 이해관계자들이 연금개혁에 참여하고, 각자의 입장을 조정하여 합의를 이루는 과정이 필요하다는 뜻이다.

우리나라는 핀란드와 같은 사회적 대화형 개혁이나 스웨덴과 같은 정당합의형 개혁을 하기에 적합하지 않은 것으로 보인다. 우리나라는 노조가입률이 낮고, 자영업자 및 취약노동자들을 대표할 조직이 없으며, 노사정위원회 등에서 사회적 대화에 대한 전통이 취약한 것이 현실이다. 또한 우리나라 정치체계가 양당제하에서 극단적 대결주의적 정당정치를 하고 있는 현실도 고려할 필요가 있다.

따라서 우리나라에서는 독일, 영국, 일본의 사례를 검토하여 정부가 주도하는 공적협의형이 연금개혁의 성공 가능성을 높일 수 있을 것으로 보인다. 소수의 전문가로 구성된 연금개혁위원회를 구성하여 우리나라가 처한 상황을 객관적으로 분석하여 연금개혁 방향과 원칙을 제시하고, 정부가 이를 수용하여 연금개혁을 추진할 필요가 있다.

현재 DB형 연금제도는 보험료율 인상, 소득대체율 인하, 연금수급개시연령 조정 등 모수 조정만으로 연금재정의 지속가능성을 제고하기 어렵고, 낙관적인 인구전망을 바탕으로 정책방안을 도출하고 있는 한계가 존재한다.

따라서 적립식 신연금 도입에서 발생할 수 있는 투자수익률 문제, 사망률 및 인금상승률 전망 오차, 소득재분배 문제 등을 해결하고, 노후소득 수준을 제고할 수 있는 수단을 적극 검토할 필요가 있다.

이와 함께 기초연금 재구조화와 보충연금 도입방안을 논의한다. 기초연금의 재구조화는 국민연금의 사각지대에 놓인 계층을 보호하기 위한 방안으로, 저소득층의 노후보장을 강화하는 것이 목표이다. 선별적 기초연금제도를 운영하는 핀란드와 스웨덴, 보편적 기초연금제도를 운영하는 캐나다의 사례를 토대로 우리나라의 기초연금 방향성에 대한 시사점을 얻고자 하였다. 우리나라는 핀란드/스웨덴의 기초연금/보충연금 제도를 참고하여 기초연금/보층연금 대상자를 줄이고 저소득 고령자의 최소한의 노후소득을 보장할 수 있도록 설계할 필요가 있다.

마지막으로 국민연금 보험료 인상방안, 법적 가입기간 확대 및 기준소득월액 상한 인상을 통해 충분한 노후소득 확보방안, 연금수급개시연령 연장에 따른 소득공백기 문제, 국민연금과 공무원연금 등 직역연금 간 형평성 제고를 위한 통합방안 등에 대해 간략하게 논의하였다.

요약 보기

정책연구시리즈 지역 혁신 클러스터 확충방안 연구
본 연구는 지역 클러스터들에 속한 사업체들의 성장을 실증분석하고 사례 분석을 통해 지역 혁신 클러스터의 성공요인을 식별하고자 하였다. 본 연구에서는 클러스터 식별로부터 출발하기보다 실용적인 관점에서 우리나라 산업 클러스터 정책의 모태라고 할 수 있는 산업단지 데이터를 광업제조업조사와 연계하여 분석하였다. 실증분석은 다음과 같은 연구질문에 대답하고자 시도하였다: (1) 클러스터에 속한 사업체들은 그렇지 않은 사업체에 비해 성장 면에서 우수한 성과를 보여주고 있는가? (2) 지역 클러스터 사업체의 어떠한 속성들이 사업체의 차별적 성장에 기여하며, 특히 지역 내 혁신역량과의 연계를 관찰할 수 있는가? (3) 클러스터 소속 여부는 글로벌 금융위기와 같은 위기 이후 회복 과정에서 어떠한 효과를 보여주는가?

또한 사례 연구에서는 판교테크노밸리와 원주의료기기클러스터를 대상으로 이들의 현황 및 성공요인과 현재 도전과제를 분석하고 이로부터 시사점을 도출하고자 하였다.

본 연구의 결과와 정책 시사점은 다음과 같이 요약될 수 있다.

첫째, 산업단지에 속한 사업체들은 그렇지 않은 사업체에 비해 전반적으로 고용이나 생산 면에서 성과가 우수한 것으로 나타났다. 분석모형에 따르면, 산단 소속 사업체들은 그렇지 않은 사업체에 비해 전체 분석기간 동안 고용, 생산 및 부가가치 측면에서 대체로 3~5% 추가 효과를 보였고, 이는 거의 모든 산단 유형에서 확인된다. 한편, 산단 내 사업체들의 성과는 해당 지역의 혁신역량과 뚜렷한 상관관계를 보이지 않아, 지역 내 혁신 주체와의 협력이 사업체 성과에 별다른 영향을 미치지 않음을 시사한다.

둘째, 적어도 실증분석을 통해서는 일부 클러스터 정책(경제자유구역 및 연구개발특구)의 부가효과가 확인되지 않았다. 추가 연구를 통해 확인되어야 하겠지만, 본 연구의 분석 결과는 기존 클러스터 정책의 성과가 중복 지정/투자 등의 이유로 뚜렷이 시현되지 못하고 있으며, 따라서 향후 클러스터 정책 추진에 보다 신중할 필요가 있다는 점을 시사한다. 최근 정부는 ‘기회발전특구’ 제도를 새로이 도입 중인데, 부처별 클러스터 정책이 광범위하게 추진 중이라는 점에서 지금까지의 정책 효과를 검토하고 이미 투입된 자본 투자를 최대한 활용할 수 있도록 기존 클러스터와의 연계를 확인하는 등의 노력이 필요할 것으로 사료된다.

셋째, 지역 클러스터에 속한 사업체는 그렇지 않은 사업체에 비해 경제위기 등 외부 충격으로부터의 회복이 상대적으로 양호한 것으로 나타났다. 이는 클러스터 내 업종의 집적과 이를 통한 정보 공유, 자원에 대한 접근 가능성 등의 이점에 따른 것으로 보이며, 향후 지속가능하고 우수한 회복력을 지닌 지역경제 생태계의 조성을 위해 충분히 고려해야 할 부분이다. 또한 사례 연구 결과가 보여주듯이, 지역 혁신 클러스터의 형성과 발전을 위해서는 지역의 주도적인 역할과 기획관리 역량 확보가 핵심적인 성공요인 중 하나라는 점에 주목할 필요가 있다. 사례 연구 결과의 일반화에 유의해야겠지만, 분석 결과 도출된 핵심 성공요인 ― 지자체가 주도하는 기획, 혁신 주체 간 긴밀한 연계, 자원 동원을 위한 협력적 거버넌스 구축 등 ― 은 지역 혁신 클러스터의 성공을 위한 중요한 시사점을 제공한다.