코로나19 이후 재정여력 확충을 위한 정책과제 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - KDI FOCUS
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코로나19 이후 재정여력 확충을 위한 정책과제

2022.11.24
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    김학수 선임연구위원
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코로나19 위기 동안 정부가 불가피하게 돈을 많이 써야했죠. 앞으로 더 심각해질 고령화 문제로 재정 지출이 계속 늘어날 수 밖에 없을텐데 앞으로 어떻게 해야하는 걸까요? 

●관련 보고서
[KDI FOCUS] 코로나19 이후 재정여력 확충을 위한 정책과제 /research/focusView?pub_no=17719

● 관련 영상
① 국가채무 증가, 긴축재정이 필요하다!  KDI 박사가 말하는 대한민국의 재정정책, 그 방향은 어디로? https://youtu.be/Fp-yRp6OYWc
② 지방교육재정교부금, 왜 그리고 어떻게 고쳐야 하나? https://youtu.be/YMzXe5FT8ew
|   스크립트   |
“갈수록 돈 쓸 곳은 많아지는데 벌이는 줄어들고
은퇴한 부모님 병원비도 만만치 않은데...
결국 빚내서 급한 불은 껐지만, 앞으로가 걱정이네요.”

어느 가장의 막막한 사연 같나요?
아뇨, 이거 우리나라 이야기입니다.

코로나19 위기, 신성장 동력 창출 그리고 고령화 등으로
늘어난 재정지출만큼 우리나라의 국가채무비율도 높아졌는데요.

나라 빚, 앞으로 얼마나 더 늘어날지 알아봤습니다.

먼저, 현재의 법, 제도, 관행 등이 유지된다고 가정하고
미래의 인구구조 변화와 이를 반영한 거시경제변수를 활용했는데요.

특히, 신성장 동력 창출이나 민생안정과 같은 재량지출의 GDP 대비 비중을 
2030년까지 조금씩 축소해서,
코로나19 위기 이전 평균 수준으로 되돌리는 것을 전제하였습니다.
이를 바탕으로 우리나라의 미래 재정여력을 전망한 결과
2060년 국가채무비율은 144.8%, 2020년의 세 배를 뛰어넘을 것으로 전망됩니다.

정부가 주의 깊게 눈여겨봐야 하는 재정지표인 관리재정수지적자는
지출이 갈수록 늘어나서 2060년에는 GDP의 -6.4%에 달할 것으로 예상되고요.

국민연금은 약 14년 후, 2036년부터 적자가 나면서 적립금이 줄기 시작하고
2054년에는 완전히 고갈될 것으로 예측되었습니다.

이걸 ‘기준선 전망’이라고 정해보죠.
이따가 또 나올 거라 꼭 기억해두세요!

하지만, 상황이 더 나빠질 수도 있어요.

미래 인구가 예상보다 더 많이 감소하거나 정부가 재량지출을 통제하지 못할 경우
국가채무비율이 170.2%, 최대 230.9%까지 확 늘어나는 것으로 전망됩니다.

그렇다고 가만히 있을 순 없겠죠?
앞으로 국가채무비율을 낮추고 재정여력을 확보하기 위해서는 3가지 방법을 생각해볼 수 있는데요.

먼저, 당연한 말이지만 지출을 잘 관리하고 통제해야 합니다.
허리띠를 조금만 더 졸라매는 거죠.

기준선 전망에서 GDP 대비 재량지출 비율을 2030년까지 코로나 이전의 평균치로 되돌린 뒤 30년간 유지한다고 전제했다면, 이번엔 2030년 이후에도 계속 조금씩 줄여서 코로나 이전의 최저수준까지 돌아가는 겁니다.

그렇게 되면 원래 기준선 전망보다 국가채무비율을
10.1%p나 줄일 수 있을 것으로 분석됩니다.

두 번째로 세입도 어느 정도 확보해야 할 텐데요,
고령화로 급격히 늘어날 복지 수요를 충족시키기 위해
어느 정도의 증세는 피할 수 없겠죠.
다른 OECD 국가들은 노령인구가 생산가능인구의
15% 수준에서 20%까지 늘어나는 동안
부가가치세수와 소득세수를 늘렸고 법인세수는 별다른 변화가 없었다고 하는데요,

반면에, 우리나라는 같은 시기 동안 부가가치세, 소득세, 법인세
모두 GDP 대비 세수 비중에 변화가 없었던데다
법인세를 제외하면 소득세수나 부가가치세수 비중 자체도
OECD 평균에 비해 꽤 낮은 편입니다.

우리나라도 소득세와 부가가치세 실효세율을 1%씩 올리면
2060년의 국가채무비율을 또 더 줄일 수 있겠죠?

그런데 세율을 올리기 전에 필요한 조치가 있습니다.
지방교육재정교부금을 개편하는 일인데요,

이미 지난 영상보고서를 보신 분들은 기억하시겠지만
이 교부금은 내국세수의 20.79%와 교육세수 일부의 합으로 산정되서
세수가 늘어나면 교부금도 늘어나는 구조입니다.

50년 전에 도입된 지방교육재정교부금이 개편되지 않으면 세수를 늘려도
그중 꽤 많은 돈이 계속 초중고 교육 지출로 나갈 겁니다.
학생 수는 계속 줄어드는데 말이죠.

만약, 지방교육재정교부금의 산정방식을 합리적으로 개편하게 된다면
국가채무비율이 기준선 대비 추가로 28.2%p 축소되는 것으로 나타났습니다.

이렇게 교부금이 개편됐다는 전제하에
소득세와 부가가치세 실효세율을 1%p씩 올리면
국가채무비율은 기준선 대비 10.2%p, 5.9%p씩 더 떨어질 수 있는데요.

여기에 비과세감면제도까지 정비하면
2021년 기준 2.86조원의 지출을 아껴서 국가채무비율이
추가로 2.7%p 줄어들 수 있는 것으로 분석됩니다.

자, 정리하자면 지금부터 재정지출을 2060년까지 꾸준히 통제하고,
지방교육재정교부금을 개편했다는 전제하에 소득세와 부가가치세를 올리고
비과세감면제도까지 정비하면
2060년의 국가채무비율은 144.8%에서 87.6%로 크게 줄일 수 있다는 거죠.

(저자인터뷰: 김학수 KDI 선임연구위원)
미래의 기준선 전망은 여러 가능한 전제 중 하나이기에
미래를 정확히 예측하는 것은 아닙니다.
하지만, 이렇게 미래의 재정 여건 변화 추이를 미리 가늠하고 기준점을 제시하는 것은
향후 정부가 여러 대안들을 마련하는 데 있어
중요한 참고자료가 될 것으로 생각합니다.
연구에서 제시한 3대 정책과제는 매우 어려운 정책과제입니다.
이를 실현하기 위해서는 정부의 강력한 정책리더십, 
그리고 무엇보다 재정준칙 도입 등 재정혁신 과정에 대한
국민 모두의 적극적인 이해와 참여가 필요합니다.

인구고령화로 인해 2060년에 우리나라의 기준선 국가채무비율은 144.8%에 달할 것으로 전망되며, 기준선 전망에 사용된 인구추계와 재량지출 전제가 실현되지 않으면 우리나라의 장기재정여건은 더 악화될 것으로 보인다.

그러나 지방교육재정교부금 산정방식의 내국세수 연결고리를 끊고, 재량지출을 적극적으로 통제하며, 세입기반 확충을 위해 노력할 경우 2060년에 87% 수준의 국가채무비율을 달성할 수 있는 것으로 나타났다. 이러한 정책과제를 성공적으로 이행하기 위해서는 모든 사회구성원의 이해와 적극적인 참여가 필요하다.


I. 재정운용 기조의 변화

코로나19 위기의 끝이 보인다는 세계보건기구(WHO)의 발표가 있었지만, 팬데믹 발생 이후 경제에 드리워진 불확실성은 여전하다. 이러한 불확실성은 고물가, 고금리 등 거시경제의 안 정성을 위협하는 새로운 불확실성으로 변화되고 있다. OECD 국가들의 국가채무비율은 코로나19 위기 대응 과정에서 평균적으로 약 15%p 확대되며 재정여건이 크게 악화됐다.

정책현안 대응 및 인구고령화에 따른 복지재정 수요 증가는 구조적으로 우리나라의 장기재정여건을 악화시킨다.

그러나 이번 위기에서 드러난, 새로운 취약계층에 대한 지원 뿐 아니라 각 국가들이 새로운 도약의 발판을 만드는 데 필요한 재정수요는 지속되고 있다. 정책 현안 대응을 위한 재정수요뿐만 아니라 급속히 진행되고 있는 인구고령화 역시 복지재정 수요를 지속적으로 증가시키며 구조적으로 재정여건을 악화시킬 것이다.

새 정부는 코로나19 위기 대응 과정에서 악화된 재정여건을 회복하기 위해 강도 높은 지출효율화를 계획하고 있다.

차트 샘플

[그림 1]에서 볼 수 있듯이, 지난 문재인 정부 초기인 2018년까지는 35% 수준의 국가채무비율이 유지되어 왔다. 그러나 2019년 하반기에 공개된 2019~23년 국가재정운용계획부터 재정 운용 기조가 확장적으로 변화했다. 2019년의 국가채무비율은 전년 대비 1.8%p 확대된 37.6% 수준이었고, 2023년에는 46.4%까지 확대할 계획이었다. 2020년에 코로나19 위기가 발생하며 보다 과감한 재정의 역할이 요구되어 적극적 재정운용 기조가 강화됐다. 다행히 예상 밖의 세수 호조세로 인해 2021~25년 계획상의 국가채무 관리계획은 소폭 개선되는 양상을 보였다.

정치적 성향 또는 특정 지출 분야 관계자의 이해를 떠나 국가재정 전체의 관점에서 재정지출의 효율성과 효과성을 제고하기 위한 사회적 합의가 필요하다.

새 정부는 작년에 작성된 중기 국가채무관리계획보다 큰 폭으로 향후 국가채무비율을 낮출 계획이다. 정부는 2026년의 국가채무비율을 2022년의 국가채무비율 전망치인 49.7%보다 2.5%p밖에 증가되지 않은 52.2%로 계획하고 있다. 이번 계획은 재정여력을 과거보다 크게 개 선하겠다는 정책의지를 보여주고 있지만, 이를 달성하기 위해서는 우선 한시적 코로나19 지원 대책들의 정상화 및 재량지출의 효율화가 필요하다. 또한 비합리적으로 산정ㆍ배분되고 있는 지방교육재정교부금과 같은 의무지출에 대한 강력한 재정개혁도 추진되어야 한다.

정부의 이러한 중기 재정정책 운용기조의 변화는 인구고령화에 의해 급속히 그리고 지속적으로 악화될 장기재정여건을 개선하는 데 도움이 될 것이나, 실현 가능성을 높이기 위한 노력이 지속되어야 한다. 새 정부는 재정지출을 효율화하고 재정준칙을 도입하는 등 재정규율을 강 화하여 재정의 지속가능성을 제고하는 재정혁신에 초점을 맞추고 있다. 그러나 이러한 재정운용 기조가 오랜 기간 유지되려면 정치적 성향 또는 특정 지출 분야 관계자의 이해를 떠나 국가재정 전체의 관점에서 항상 효율적ㆍ효과적으로 가용 예산을 배분하고 절약하겠다는 사회적 합의가 필요하다.

재정규율 강화 등 재정혁신에 대한 사회적 합의를 도출하기 위해서는 먼저 현재의 법, 제도 그리고 관행이 유지될 경우 우리나라 재정의 모 습이 어떻게 될지 가늠해 볼 필요가 있다. 이러한 목적으로 김학수(2021)가 수행한 장기재정 기준선 전망 결과를 소개하고, 향후 재정여력을 회복하기 위해 어떠한 정책과제가 수행되어야 할지 그리고 어떠한 정책의지가 재정혁신을 위해 필요한지 살펴본다.


II. 2021~60년 기준선 재정전망 결과와 위험요인

1. 기준선 재정전망을 위한 기본 전제

한 국가의 재정이 먼 미래에 어떠한 모습을 가질지를 그려 보기 위해서 현행법, 제도, 관행 등이 전망 기간 동안 유지된다고 가정하고 재정 수 입과 지출의 각 구성항목들의 미래 모습을 종합 하는 과정이 기준선 재정전망이다. 기준선 전망은 향후 우리나라의 재정이 어떤 모습으로 변화해 가는지를 보여줄 뿐만 아니라, 정부 재정정책의 변화가 재정지표에 미치는 영향을 평가하는 기준점을 제공한다. 이러한 기준선 재정전망은 기본적으로 세 가지의 중요한 전제를 필요로 한다. 첫 번째 전제는 미래 인구구조의 모습이다. 두 번째 전제는 미래의 인구구조를 반영한 거시 경제변수에 대한 전제이다. 그리고 세 번째 전제는 재량지출의 미래 모습이다.

본고에서는 2019년에 통계청에서 발표한 중위 기준 장래인구추계를 미래 인구구조의 모습으로 원용했다. 통계청의 중위기준 장래추계인구에 따르면, 2060년의 총인구는 42.8백만명으로 2021년의 82.7% 수준이다. 또한 미래의 인구구조에 대응하는 장기 경제성장률 등 거시경제변수에 대한 전망 결과는 2020년 장기재정전망협의회의 자료를 이용했다. 2021~60년간 경상성장률은 추세적으로 낮아져 연평균 2.8% 수준에 그쳤다. 김학수(2021)의 장기재정전망모형은 이러한 인구구조와 거시경제변수에 대한 장기 전제를 활용하여 총수입과 총지출의 세부 구성항목들을 전망하고 재정지표들을 산출하였다.

미래의 재량지출은 미래 정부의 정책의지 및 미래 정부가 당면한 경제현안에 의해 크게 좌우된다. 미래 정부의 재량지출 수준을 가정하기는 쉽지 않지만, 다음과 같이 가정했다. 먼저 2021~25년의 재량지출은 「2021~2025년 국 가재정운용계획」의 수치를 그대로 사용했다. 동 계획상 2025년 재량지출의 GDP 대비 비율은 14.7%이다. 이후 재량지출 효율화를 통해 이 비율을 재량지출 통계의 최초 작성 시점인 2012 년부터 코로나19 위기 발생 직전인 2019년까지 본예산 기준 재량지출의 GDP 대비 비율의 평균인 11.8%로 낮추기 위해 2026~30년간 매해 0.57%p씩 축소하고 2031년부터는 11.8%를 그대로 유지한다고 가정했다.

2. 기준선 재정전망 결과

앞에서 설명한 기본 전제하에서 분석한 2021~60년의 기준선 재정지표들의 전망은 밝지 않다. 현행의 법, 제도 그리고 관행들은 그대로 유 지된 상태에서 인구구조의 변화 및 그에 따라 변화하는 거시경제변수들에 의해 산출된 2060년의 국가채무비율은 144.8% 수준에 이르는 것 으로 전망된다. 이는 2020년의 국가채무비율 43.8%의 세배를 뛰어넘는 수준이다.

차트 샘플

2060년의 기준선 국가채무비율은 144.8%에 달하게 될 것으로 전망된다.

관리재정수지의 GDP 대비 비율은 2026~30년간 재량지출의 GDP 대비 비율의 점진적 축소를 통해 2026년부터 개선되는 모습을 보이며 2030년에 -3.3%까지 축소된다. 그러나 이후 2031~60년간 재량지출의 GDP 대비 비율이 11.8%로 유지되며 경상성장률과 동일한 증가율 로 재량지출이 확대된다는 가정과 지방이전재원 및 복지 관련 의무지출의 증가에 의해 관리재 정수지비율은 지속적으로 악화되어 2060년에는 -6.4%에 달할 것으로 전망된다. 인구고령화 에 따라 수급자가 본격적으로 확대되며 국민연금 등 4대 사회보장기금의 수지도 2038년부터 적자로 전환되고 2060년에는 -5.7%의 적자비율을 기록할 것으로 전망된다. 국민연금의 경우 2036년부터 적자로 전환되며 기금적립금의 감소가 시작되고, 2054년에 완전히 고갈될 것으로 예상된다. 향후 연금개혁을 통해 사회보장기금의 지속가능성을 제고해야 한다.

2030년대 중후반부터 사회보장수지가 적자로 전환될 것으로 전망되며, 국민연금 기금은 2054년에 완전히 고갈될 것으로 전망된다.


3. 위험 요인

미래의 인구구조가 중위기준이 아닌 저위기준으로 실현될 경우 국가채무비율 등의 재정지표는 더욱 악화된다. 또한 2026년부터 재량지 출이 적극적으로 통제되며 2030년까지 팬데믹 발생 이전 수준인 11.8%로 점진적으로 낮아지고 이후 유지된다는 전제가 실현되지 않을 경우 에 국가채무비율에 미치는 영향을 살펴보고 경계할 필요가 있다. <표 1>에서 보여주듯이, 기준선 전망의 인구구조와 재량지출에 대한 전제가 성립하지 않을 경우 국가채무비율은 상상할 수 없는 수준으로 확대될 수 있다.

기준선 전망의 재량지출에 대한 전제가 성립되지 않고 재량지출의 GDP 대비 비율이 14.7%로 유지될 경우 2060년의 국가채무비율은 최대 230.9%까지 치솟을 것으로 전망된다.

차트 샘플

먼저 인구 저위기준이 실현될 경우, 경상성장 률 둔화로 인해 총수입과 총지출이 모두 축소되지만, 국세수입 중심의 총수입 축소분이 총지출 축소분을 상회하며 추가적인 재정여건 악화로 이어지는 것으로 전망됐다. 인구구조 저위기준이 실현되면, 2060년의 국가채무비율은 기준선 대비 25.4%p 확대된 170.2%에 달할 것으로 예상된다. 최근 합계출산율이 저위기준 가정에 근접하고 있다는 점은 향후 우리나라의 재정여건이 더욱 악화될 가능성이 있다는 점을 시사한다.

또한 2026년부터 재량지출의 경상GDP 대비 비중을 매해 0.57%p씩 축소하여 2030년까 지 11.8%로 축소하는 전제가 실현되지 못하고 2025년의 비중인 14.7%가 2060년까지 지속된다면, 2026년부터 관리재정수지가 추가적으로 악화될 뿐 아니라 국가채무비율이 급속히 확대될 것으로 전망된다. 이 경우 2060년의 국가채무비율은 기준선 대비 86.1%p 확대된 230.9%가 될 것으로 전망된다. 과연 이러한 수준의 국가채무 조달을 위한 국채발행이 가능할지도 의문이다. 이러한 위험요인들을 고려할 때, [그림 1]에서 살펴본 이번 정부의 재정혁신에 대한 의지와 첫 번째 국가재정운용계획에 반영된 재량 지출 통제 기조는 향후 우리나라 재정의 지속가능성에 긍정적으로 작용할 것으로 판단된다.


III. 재정여력 확충을 위한 3대 정책과제

1. 지방교육재정교부금 개편

초중고 교육재정의 대부분은 중앙정부에서 시도교육청으로 이전해 주는 지방교육재정교부금으로 이루어진다. 현행 방식은 학교와 교원이 부족했던 1972년에 도입되어 교부율을 상향조정하며 50년간 유지되고 있다. 그러나 현재 수준의 학급 및 교원수만 유지하더라도 교육여건 은 2030년 이전에 주요 선진국 수준 이상에 도달할 수 있다.

내국세수의 20.79%와 교육세수 일부의 합으로 산정된 교부금은 초중등 교육비특별회계로 이전된다. 2022년에는 국세수입의 호조로 81조 원이나 이전되었다. 단기적 변동성이 있겠으나 향후에도 경제규모의 성장에 따라 내국세수는 추세적으로 증가하고 교부금액도 증가하게 될 것이다. 그러나 김학수(2022)에 따르면, 2060년의 학령인구는 2021년 학령인구의 절반 수준에 불과하므로 산정방식의 전면적인 개편이 필요한 시점이나, 교육계의 반대로 산정방식 개편에 대한 사회적 논의는 추동력을 잃어가고 있다.

현재 내국세수에 기계적으로 연동되어 있는 지방교육재정교부금 산정방식은 초중고 교육수 요자인 6~17세 학령인구의 변화를 반영하고 초 중고 교육투자의 안정적ㆍ합리적 확대를 도모할 수 있는 방식으로 개편되어야 한다. 내국세수 연동방식의 초중고 교육재정 총량에는 미래 교육 재정 수요에 관한 정보가 담겨 있지 않으므로 새로운 산정방식은 이를 반영해야 한다. 초중고 교육투자도 국가재정이 감내 가능한 범위 내에서 이루어질 수 있도록 실질소득 증가와 물가 상승 을 고려하는 방식으로 개편되어야 한다.

또한 현행 방식에 의해 산정된 교부금은 초중고 교육에만 제한적으로 사용되도록 규정되어 있어서 같은 교육 분야인 고등교육 재원으로도 활용될 수 없다. 우리나라의 1인당 소득 대비 초중고 1인당 교육비는 세계 최고 수준이나, 고등 교육의 경우에는 OECD 국가 중 하위권에 속한다. 이처럼 내국세수에 연동하여 산정되는 현행 교부금 제도는 교육재정 내에서 재원배분의 칸막이로 작동할 뿐만 아니라 국가재정 전체의 관점에서 지출 분야별 재원배분의 효율성 제고에 도 걸림돌로 작용한다. 따라서 새로운 산정방식에 의해 확보된 여유 재원은 교육 분야뿐만 아니라 모든 지출 분야에서 보다 자유롭고 효율적으로 활용될 수 있어야 한다.

이러한 점들을 고려하여 김학수 외(2021) 및 김학수(2021; 2022)에서 제안하고 있는 새로운 방식으로 교육교부금 총량을 산정하도록 개 편해야 한다. 제안된 새로운 방식은 매해 예산작성 과정에서 전제되는 경상GDP 증가율로 전년도 교부금 총액을 보다 안정적으로 증가시키되, 전체인구 대비 학령인구의 비율이 전년보다 증가하면 교부금을 경상GDP 증가율보다 더 큰 증가율로 증가시키고 반대의 경우에는 경상GDP 증가율보다 낮은 증가율로 증가시키는 방식이다.

기계적으로 내국세수에 연동되어 있는 초중고 교육교부금 산정방식은 학령인구의 변화를 반영하고 소득 증가 및 물가 상승을 반영하는 방식으로 개편되어야 한다.

장래인구추계 중위기준으로 2021~60년 기간 중 학령인구 비율이 전년도보다 높아지는 기 간은 2035~43년이다. 이 기간 중에는 교부금이 경상GDP 증가율보다 다소 높은 증가율로 확대되며 학령인구 증가 추이를 반영하게 된다.

교육 분야 및 여타 지출 분야에서의 효율적 재원배분이 가능하도록 지방교육재정교부금 산정방식이 개편되어야 한다.

이러한 방식으로 개편할 경우 교육재정교부금은 합리적인 속도로 확대되면서, 현행 내국 세수 연동방식에 비해 경상GDP 대비 비중을 0.4~1.1% 정도 축소시킨다. 또한 매해 국채 이자 부담의 감소로 총지출은 연도별로 0.4~1.4% 정 도 축소되며 관리재정수지비율이 개선된다. 이는 국가채무비율의 감축으로 연계되어 2060년의 국가채무비율이 기준선 대비 28.2%p 축소되는 것 으로 나타났다. 이렇게 확보된 재정여력은 새로운 위기 발생 시 대응능력을 확대하고 고등 및 평 생 교육을 지원하며 여타 지출 분야와의 조화롭고 효율적인 예산배분에 활용될 수도 있다.

현행 내국세수 연동방식의 교부금 제도를 전면 개편할 경우 2060년의 국가채무비율은 28.2%p 축소되며, 확충된 재정여력은 새로운 위기에 대한 대응능력 제고와 조화롭고 효율적인 예산배분에 활용될 수 있다.


2. 재량지출의 추가 통제

재량지출은 대내외 경제 여건을 고려하여 상시 점검하고 유연하게 조정되어야 하지만, 그 효과성과 효율성을 제고하기 위해 재량지출 통제 에 대한 추가 목표를 설정할 필요가 있다. 재량 지출 비율의 정상화 및 추가 축소에는 매우 힘든 정책적 노력과 어려운 정치 과정이 노정되어 있다. 하지만 이러한 통제는 인구구조 변화에 따라 확대될 수밖에 없는 복지재정 수요에 대응하고 위기 이후 재정여력의 회복 없이 또 다른 위기에 대응해야 할 경우 발생할 수 있는 재정건전성의 심각한 훼손을 예방하기 위해 피할 수 없는 과제라 판단된다.

재량지출에 대한 엄격한 관리는 추가적인 재정여력 회복에 매우 중요한 정책과제이다.

기준선 전망에서 전제한 11.8%를 보다 축소하는 방향의 적극적 재정건전성 회복방안으로 2031~60년간 매해 0.023%p씩 경상GDP 대비 재량지출 비율을 축소하여 2060년에 11.1%에 도달하는 목표를 고려할 수 있다. 2060년 달성 목표로 설정한 11.1%는 2012~19년간 본예산 기준 최저 수준의 경상GDP 대비 재량지출 비율이므로 실현 가능한 목표이다.
 

2031~60년간 매해 0.023%p씩 경상GDP 대비 재량지출 비율을 축소하면, 2060년의 국가채무비율을 추가적으로 10.1%p나 축소할 수 있다.

이러한 정책의지가 실현되면, 2060년에 재량지출의 GDP 대비 비율은 0.7%p 축소되고 이자비용을 포함한 관리재정수지비율은 0.8%p 개선되는 것으로 나타났다. 결과적으로 2031년부터 2060년까지 누적된 국가채무비율 개선 효과는 2060년 기준선 국가채무비율 대비 10.1%p에 달하게 된다.

OECD 국가들은 인구고령화 시기에 경제의 효율성 왜곡을 고려하여 법인세보다 부가가치세 및 소득세에 의존하여 재원을 조달했다.


3. 세입기반 확충

코로나19 위기 이전부터 우리에게 매우 도전 적인 정책환경을 만들고 있는 거대한 환경 변화는 바로 인구구조의 변화이다. 인구구조의 변화 에 대응하여 확대되는 복지재정 수요를 원활히 충족하기 위해서는 일정 수준의 증세를 피할 수 없으므로, 다른 국가들은 인구고령화가 진행되는 과정에서 확대되는 복지재정 수요를 어떻게 충당했는지를 참고할 필요가 있다.


차트 샘플

[그림 3]에서 볼 수 있듯이, OECD 국가들은 노년부양비가 15%에서 20%로 확대되는 동안 주로 부가가치세와 소득세에 의존하여 재원을 조달했다. OECD 평균 노년부양비가 15%에서 20% 수준으로 확대될 때, 3% 중후반 수준이던 경상GDP 대비 부가가치세 세수 비중은 평 균적으로 3%p 확대됐다. OECD 평균 소득세수의 GDP 대비 비중도 8% 수준에서 10%를 상회하는 수준까지 확대되었다가 이후 다시 낮아져서 8% 수준을 유지하고 있다. 그러나 OECD 국가들의 법인세수 비중은 인구고령화와 상관없이 3% 수준을 평균적으로 유지하고 있다.

이러한 OECD 국가들의 3대 주요 세목의 세수 비중 추이와는 달리, 우리나라의 경우 노년부양비가 15%에서 20%로 확대되는 기간 동안 3대 세목의 경상GDP 대비 세수 비중이 소폭 상승하기는 했으나 큰 변동을 보이지 않고 있다. 노년부양비가 20%를 소폭 상회하는 2019년에 우리나라 3대 세목의 세수 비중은 법인세와 부가가치세의 경우 각각 4.3%, 소득세의 경우 4.8%를 기록하고 있다.

OECD 국가들은 정부 재원조달을 위하여 조세의 초과부담이 상대적으로 작은 부가가치세와 소득세의 세부담을 확대한 반면, 경제의 비효율 성을 초래하는 법인세의 부담은 확대하지 않았다는 점에 유념할 필요가 있다. 최근 우리나라의 소득세와 부가가치세의 세수 비중은 소폭 증가하는 양상을 보이고 있지만, OECD 평균에 크게 미달하는 점을 고려하여 추가적인 재정여력 확보를 위해 모든 납세자의 소득세와 부가가치세 실효세율을 1%p씩 인상하는 방안을 고려할 수 있다. 또한 2021년 기준 약 2.86조원의 비과세감면제도가 항구적으로 정비될 수 있는 것으로 파악되었다.

이러한 세입기반 확충방안은 지방교육재정교부금 산정방식의 개편이 선행된다는 것을 전제하고 수행되어야 한다. 그렇지 않을 경우 세입기반 확충으로 확보된 추가 재원의 20.79%가 시도교육청의 초중고 교육지출로 기계적으로 배분되기 때문이다. 추가 확보 재원의 19.24%는 일반지자체의 교부세로 이전된다. 일반지자체의 재정은 전 국민을 대상으로 모든 지출 분야에 배분될 수 있으며 국비와 지방비 매칭을 통해 공동 사업의 재원으로 활용될 수 있다. 그러나 시도교육청의 초중고 교육재정은 초중고 교육지출로만 대부분 지출되기 때문에 교부금 산정방식의 개편이 이루어지지 않을 경우 감소하는 초중고 학생들에게 재원이 과잉 투자되는 문제가 심화될 수 있다.

지방교육재정교부금 산정방식의 내국세수 연결고리를 끊는 제도 개편을 전제할 때, 소득세 실효세율을 1%p 인상할 경우 소득세수는 연평 균 경상GDP의 0.375% 수준 증가한다. 소득세수 증가에 따른 지방교부세 이전분을 제외하면, 총수입은 연평균 경상GDP의 0.3%p 수준 증가할 것으로 분석된다. 결과적으로 총수입 증가에 의해 국가채무 수준과 이자비용이 감소하며 관리재정수지비율은 매해 약 0.4%p씩 개선된다. 소득세 실효세율을 1%p 인상함으로써 2060년의 국가채무비율은 기준선 대비 10.2%p 축소될 것으로 예상된다.

세입기반 확충을 위해서 부가가치세 및 소득세의 실효세율 인상과 비과세감면의 정비를 고려해야 한다.

역시 지방교육재정교부금 산정방식의 개편을 전제로, 부가가치세 실효세율을 1%p 인상할 때 2060년의 국가채무비율이 추가적으로 기준선 대비 5.9%p 축소되는 것으로 분석되었다. 경제 전체에서 걷힌 부가가치세수의 23.7%(2023년 부터 25.3%)가 지방소비세수로 이전되고, 나머지 국세분의 19.24%는 지방교부세로 다시 이전된다. 지방교육재정교부금으로 추가 배분하지 않도록 산정방식이 개편되더라도, 부가가치세 실효세율 인상 효과의 38.4%(2023년부터 39.7%)는 일반지자체로 이전된다. 이러한 이유에서 부가가치세 실효세율 인상의 중앙정부 재정여력 확충 효과가 소득세 실효세율 인상으로 나타나는 효과보다 상대적으로 작게 나타난다.

세입기반 확충을 위한 정책과제는 내국세수에 기계적으로 연동되어 있는 지방교육재정교부금 산정방식의 전면 개편을 전제하는 것이다.

비과세감면제도의 정비를 통해 2021년 기준 2.86조원 상당의 조세지출이 항구적으로 축소되면, 2060년의 국가채무비율은 약 2.7%p 줄 어들 것으로 전망된다. 지방교육재정교부금 산정방식이 개편되고 이상의 세입기반 확충방안이 2021년부터 동시에 시행된다면, 2060년의 국가채무비율은 추가적으로 18.9%p 축소될 수 있을 것으로 전망된다.

모든 납세자의 소득세 및 부가가치세 실효세율 1%p 인상과 2021년 기준 2.86조원의 비과세감면 정비를 통해 2060년의 국가채무비율은 18.9%p 축소될 수 있다.

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이상에서 살펴본 지방교육재정교부금 산정방식의 개편, 재량지출의 추가 통제, 세입기반 확충을 위한 소득세 및 부가가치세 실효세율 인상 과 비과세감면 정비에 의해 개선될 수 있는 국가채무비율은 [그림 4]에 요약되어 있다. 이러한 정책과제를 2021년부터 동시에 시행했다는 전 제하에 달성할 수 있는 2060년의 국가채무비율은 87.6%로 나타나, 기준선 국가채무비율인 144.8%보다 57.2%p 낮아지는 것으로 분석되었다.

재정여력 확충을 위한 3대 정책과제를 통해 2060년의 국가채무비율은 기준선 전망 결과 대비 57.2%p 감소될 수 있다.



IV. 모두가 함께하는 재정혁신

본 연구에서 제시한 기준선 전망은 여러 가능한 전제 중 하나의 전제에서 도출된 결과로서, 미래를 정확히 예측하는 것은 아니다. 이러한 기 준선 전망은 향후 재정여건의 변화 추이를 미리 가늠하고 재정여력 확보를 위한 다양한 정책대안들의 재정여력 개선 효과를 파악하는 기준점을 제시하는 데 의의가 있다.

미래의 재정여건 개선을 위해서는 정부의 강력한 정책리더십과 함께 모두가 재정혁신의 주체로서 거듭나야 하는데, 그 첫걸음은 재정준칙의 법제화이다.

144.8%에 달하는 2060년의 기준선 국가채무비율을 개선하기 위해 제안된 재정여력 확충을 위한 3대 정책과제는 모두 매우 어려운 과제 이다. 재정개혁 수준의 이러한 정책과제를 수행하기 위해서는 정부의 강력한 정책리더십이 요구된다. 정부의 강력한 정책리더십만큼이나 더욱 필요한 것은 모두가 함께 재정혁신의 주체로서 거듭나는 일이다. 그 첫걸음은 주어진 재정을 조금이라도 아껴서 사용하고 보다 많은 혜택이 세금을 납부하는 국민들에게 돌아가도록 하겠다는 사회적 약속이다. 그러한 약속은 재정준칙의 법제화로 구체화되어야 한다.

새정부의 재정혁신 의지는 올해 발표된 국가 재정운용계획에 반영되어 있으며, 이를 실현하기 위한 재정혁신 과제를 지속적으로 발굴ㆍ추 진해야 한다. 모든 사회구성원의 이해와 적극적인 참여를 이끌기 위해 정부가 제일 먼저 해야 할 일은 현행대로 재정을 운영할 경우 우리 사회가 직면하게 될 미래의 재정여건을 투명하게 제시하는 것이다. 이를 바탕으로 재정혁신 과제들의 구체적인 개편방안에 대한 사회적 합의가 도출된 후에는 사회구성원 모두가 다함께 재정혁신의 주체로 참여함으로써 보다 나은 재정여건을 만들어 갈 수 있다.

 

KDI FOCUS 목차
  • Ⅰ. 재정운용 기조의 변화

  • Ⅱ. 2021~60년 기준선 재정전망 결과와 위험요인
  •  
  • Ⅲ. 재정여력 확충을 위한 3대 정책과제
  •  
  • Ⅳ. 모두가 함께하는 재정혁신
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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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