사회서비스 정책의 현황과 과제
: 사회복지서비스를 중심으로

노기성 KDI 선임연구위원 편

1. 사회서비스의 대두 및 확대 배경

□ 사회서비스(social service) 개념은 1997년 이후 심화된 양극화와 실업문제 해소 목적의 사회적 일자리사업 시행 과정에서 새롭게 등장

• 사회보험, 공공부조, 긴급구호 등 3차 사회안전망에 추가된 사회서비스에 대한 관심이 고조되고 있음.
  - 사회서비스의 일환으로 2007년부터 본격 실시된 ‘전자바우처 사업’은 노인돌보미 및 장애인활동보조사업, 지역사회서비스 투자사업, 산모신생아도우미 사업, 가사간병도우미 사업에 이어 임신출산진료비지원, 장애아동재활치료서비스 사업 등 ‘돌봄서비스’를 중심으로 운영되고 있으며, 2009년에는 ‘보육바우처’가 새롭게 도임됨.

□ 핵가족화, 여성의 경제활동 증가, 저출산·고령화 추세 확대 등 급격한 경제·사회적 여건변화에 따라 사회복지 증진을 위해 사회서비스의 중요성이 부각됨.

• 사회서비스에 대한 수요가 급증하면서 정부의 역할이 더욱 커질 것으로 예상됨.

2. 사회서비스의 개념

□ 본 연구에서는 다양한 기존 사회서비스 개념에 대한 고찰을 바탕으로 보다 현실적인 개념을 정립하는 한편, 사회서비스의 규모를 최초로 추정함.

• 사회서비스란 높은 소비외부성(consumption externality)으로 사회적인 공적제공(public provision)를 요구하는 대인서비스(personal service)로 정의할 수 있음.
  - 광의로는 보건, 의료, 복지, 교육, 보육, 환경, 오락, 문화, 체육 등 대부분 ‘사회적기업육성법’에서 규정하는 서비스 및 사회복지 성격이 강한 사회정책사업을 포함
  - 협의로는 사회복지서비스 및 보건의료서비스를, 최협의로는 돌봄(care)서비스 중심의 사회복지서비스를 의미함.
  * 사회복지서비스의 생애주기별 돌봄서비스 유형을 살펴보면, 산모와 신생아 돌봄, 아동 돌봄(보육서비스), 장애아동 재활 및 보호, 장애인 활동보조, 노인 돌봄서비스 등으로 나뉨.
  * 필요한 보청기, 휠체어, 어린이용 도서 등 돌봄서비스 제공에 필요한 현물 지원도 이러한 서비스에 포함시킬 수 있음.
  - 사회서비스는 현물 서비스의 일종이므로 국민연금이나 복지급여와 같은 현금 이전은 사회서비스나 사회복지서비스에 포함되지 않음.

3. 사회서비스의 규모

□ 사회서비스 규모를 추정한 결과, 광의로는 2007년 GDP 대비 8.02%, 협의로는 GDP 대비 3.79%(생산액 기준, 2010년 한국은행 통계)였으며, 최협의 사회서비스인 사회복지서비스의 경우 2007년 GDP 대비 0.46%로 OECD 평균인 1.95%에 비해 크게 낮은 수준으로 나타남.

• 그러나 1990년 이후 사회서비스의 연평균 증가율은 17.4%로, OECD의 1.0% 보다는 크게 높은 수준
• 2007년에 도입된 사회서비스 바우처제도를 고려하면, 현재 규모는 더 증대된 것으로 판단

4. 사회복지서비스 지원의 현황과 문제점

□ 현재 사회복지서비스는 전통적인 ‘공급자 지원방식’과 새로 도입된 ‘수요자 지원방식(전자바우처사업)’의 이중(二重)구조를 통해 제공됨.

• 2005년 국고보조사업이 지방으로 이양되면서, 노인, 장애인, 아동 등에 대한 생활시설 및 재가서비스가 ‘공급자 지원방식’에 포함됨.
• ‘수요자 지원방식’은 사회복지서비스 이용 시 결재 수단으로 활용할 수 있는 바우처를 제공하는 형태로, 수요자에게 서비스 선택권을 부여하는 방식임.

□ 사회복지서비스 현황을 살펴보면, 2009년 말 전국 총 시설 수는 약 5만 개 소, 총 종사자 수는 약 35만 명이었음.

• 평균 종사자 수가 7명으로 나타나, 그 규모가 영세한 수준으로 산업으로 발전할 가능성이 약한 실정임.
• 2009년 12월 말 기준으로 보육과 임신출산진료를 제외한 여섯 개 사회서비스 바우처사업 규모는 약 3천 2백억 원, 이용자 수는 약 41만 명, 제공기관 수는 약 3천 개 소, 제공인력은 약 7만 5천명으로 나타남.

□ 사회복지서비스의 이중구조로 서비스 이용의 혼란과 불편이 초래될 뿐만 아니라 이용자 선정의 비합리성, 공공과 민간의 단절, 서비스 제공 조직의 책임성 저하 등의 문제가 발생

• 특히 공급자 지원방식에 의존하는 경우, 서비스 제공기관이 자격을 심사하고 이용자를 선발함으로써 이용자 선택 기회의 배제, 불공평한 서비스 할당 등의 문제가 발생할 우려가 있으며, 공급자에게 재정을 지원하기 때문에 제공자 중심의 경직적인 서비스 발생을 견제하기 어렵다는 문제가 있음.
• 또한 지역 복지서비스 욕구에 대해 지방정부가 능동적으로 대처 할 수 있도록 지방에 과도하게 이양되어 지역 간 격차 확대, 중앙정부 역할 미흡 등의 문제가 나타남.

5. 사회복지서비스 전달체계의 변화

□ 사회복지서비스 전달체계에 바우처사업 도입과 사회복지통합관리망 구축 등 두 가지 큰 변화가 있었음.

□ 사회서비스 바우처사업은 수요자 선택권 강화, 제공기관 간 경쟁 유도를 통한 서비스 품질 제고를 위해 도입됨.

• 사회서비스 바우처 방식에서는 지방자치단체가 서비스이용자의 자격을 결정하고 중앙정부가 비용을 부담함으로써 공적 책임성이 증가

□ 최근 사회복지서비스의 효율적 전달을 위해 구축한 사회복지통합관리망 ‘행복e음’은 120여개 복지급여 및 서비스 이력의 개인 및 가구별 통합·관리를 지원하고, 기존 시·군·구별 새올행정시스템 (주민, 지적, 재정, 세정, 복지 등 31개 시군구 업무지원 시스템) 중 복지 분야를 분리 통합한 IT 통합시스템

• 사회복지통합관리망 ‘행복e음’은 지자체의 복지대상자 선정 효율성과 정확성을 제고하고, 필수 서비스의 누락을 방지하는 한편, 보다 나은 서비스 제공을 가능케 함으로써 공적 사회복지서비스 전달체계의 획기적인 변화를 가져옴.
• 사회복지통합관리망을 통한 복지수급자별 자격과 서비스 정보비교를 통해 부정 지원과 중복 지원을 차단할 수 있음.
  - 27개 기관 215종의 소득·재산 자료, 서비스 이력 정보를 연계해 지자체에 수시로 제공하고 있음(소득·재산·인적 정보 18개 기관 49종, 급여·서비스 이력 정보 15개 기관의 166종)
  - 사회복지통합관리망과 지방재정시스템을 연계해 급여지급절차를 보완했고, 복지급여 계좌를 수급자 1인당 한 개로 단일화함으로써 지급의 투명성을 강화
  - 더불어 급여체계 자동화 시스템 구축으로 단축되는 시간을 수요자 중심의 통합서비스를 위한 상담·사례관리에 활용할 수 있게 됨.

6. 정책과제

□ 첫째, 보편적 서비스로서 사회서비스의 공급 확대가 필요

• 장애인, 노인, 아동 등에 대한 기본적인 돌봄서비스의 경우 유효수요가 부족하고 재정지원에 의해 대부분 창출되는 실정이므로 재정지원의 증대가 필요
  - 중산층 이상에서 나타나는 상당히 큰 서비스 수요를 고려, 서비스 비용 일부 부담을 전제로 하는 사회복지서비스 확충을 고려할 필요

□ 둘째, ‘공급자지원방식’과 ‘수요자지원방식’의 이중구조에 따른 문제 해소를 위해 가능한 범위 내에서 바우처방식을 활용하는 ‘수요자지원방식’의 사회복지서비스를 확대할 필요

• 지방 이양된 서비스 중 전국적 통일이 요구되는 서비스는 중앙에서 관리할 필요
• ‘수요자지원방식’의 사회복지서비스는 서비스 대상자별 수혜 정도의 종합적인 파악과 유사 서비스 통합을 가능하게 함.

□ 셋째, 중앙정부, 지방정부, 민간 서비스 제공기관의 역할 정립 필요

• 사회서비스 수혜자 선발과 서비스 비용 지불은 공공에서, 서비스 제공은 민간에서 담당, 중앙정부는 서비스의 전국적인 원칙과 기준을 제시하고, 지방정부는 지역실정에 맞게 서비스를 집행하는 방향으로 제도가 정비되어야 함.
• 최근 양적으로 확대되고 있는 사회복지서비스의 표준(care standard) 마련이 시급하며, 서비스의 질 평가와 최소 요건을 충족시킬 수 있는 독립적인 서비스품질 관리·감독기구 설치가 필요
  - 많은 부분 지방으로 이양된 사회복지서비스의 품질이 적절하게 관리되지 못하고 있으며 지역 간 격차도 큼.

□ 넷째, 중복 없는 개인별 맞춤형 서비스 제공을 위해 사회복지서비스 뿐만 아니라 사회복지 급여정보도 종합적으로 관리·분석할 수 있도록 사회복지 통합 관리시스템의 활용도를 제고할 필요 있음.

• 다양한 서비스를 통합, 제공하는 호주의 ‘Centerlink’, 미국과 영국의 고용·복지서비스 연계 사례, 일본의 보건과 복지서비스 연계 사례를 참고, 여타 사회서비스 분야 간 연계성을 강화해야 함.

* 문 의: 노기성 KDI 재정·사회정책연구부 선임연구위원(02-958-4151)

 

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