새로운 위험에 대응한 사회안전망 구축 - KDI 한국개발연구원 - 연구 - 보고서
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연구보고서 새로운 위험에 대응한 사회안전망 구축 2021.12.31

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Series No. 2021-02

연구보고서 새로운 위험에 대응한 사회안전망 구축 #고용·실업 #직업교육 #복지정책 #빈곤, 소득 재분배 #의료보건

2021.12.31

  • 프로필
    이영욱 재정ㆍ사회정책연구부장
  • 프로필
    권정현 연구위원
  • KDI
    박윤수
  • 프로필
    한요셉 연구위원
국문요약
사회안전망에는 새로운 도전들이 제기되고 있다. 일자리 형태의 다변화 추세, 코로나19 위기, 디지털 전환 및 기후변화 대응으로 촉발되는 급격한 산업인력 재배치 등을 들 수 있다.

첫째, 코로나19 위기 이전부터도 전 세계적으로 임금근로자와 자영업자도 아닌 중간적 형태의 취업자들이 증가하고 있는 추세가 존재해 왔다. 우리나라의 경우에도 특수형태근로종사자 내지 특수고용직(특고)이라고 불리는 중간적 형태의 취업자들이 다수 존재한다. 더욱이 디지털경제로의 전환 추세에 따라 온라인 플랫폼을 매개로 일거리를 받는 플랫폼 취업자의 숫자도 증가하는 추세를 보이고 있다.

이러한 일자리 형태의 다양화는 노동자 보호를 약화시키는 방식으로 전개되기 쉽다. 기존의 일자리에는 사회보험료를 비롯하여 다양한 규제가 존재하므로, 사업주 입장에서는 만일 다른 조건이 동일하다면 기존의 일자리보다 새로운 형태의 일자리를 창출하고자 할 것이다. 물론 새로운 기술진보에 따른 일자리 대체는 언제나 일어나는 현상이지만, 순전히 사회보험료를 비롯한 규제의 차이로 인해 보호받는 일자리가 보호받지 않는 일자리로 대체될 수도 있는 것이다.

둘째, 금번 코로나19 위기는 포괄적이고 지속가능한 사회안전망의 필요성을 극명하게 보여준 사례이다. 각국에서는 사회안전망 사각지대에 놓인 근로자들을 위한 특별한 지원정책들을 마련하여 실시하였다. 우리나라의 경우에도 특고·프리랜서 등을 위한 긴급고용안정지원금과 소상공인들을 위한 새희망자금 등을 지원하였으며, 전 국민 재난지원금 역시 이러한 논의에서 출발하였다. 또 한편으로는 공공보건 위험에서 이어지는 노동시장 위기에 대응하기 위해 근로자의 건강상 위험에 대응한 안전망 마련에 대해서도 논의가 시작되고 있다.

특수한 위기에 대응하여 여러 지원정책들이 논의·시행되고 있으나, 위기 시 재정으로 취약계층을 지원하는 것만으로는 부족하다. 재정에는 한계가 있으며, 위기가 반복될 경우 지원의 적절성 및 재원 마련과 관련된 논란이 발생할 수밖에 없다. 그런데 이미 확인되었듯이, 평상시의 지원체계가 갖추어져 있지 않은 상황에서는 맞춤형 지원은 사실상 불가능하다. 평상시의 개인적 차원의 보호체계 구축을 통해 위기 시 맞춤형 대응체계를 더욱 강화할 필요가 있다.

이러한 논의는 반드시 감염병으로 인한 경제위기로 국한되지 않는다. 코로나19로 인한 경제위기의 경우 사회적 거리두기 및 시민들의 자발적 경계로 인해 대면서비스업을 중심으로 일시적으로 강한 비대칭적 고용과소득의 충격이 발생했다는 점에서 특수성이 있지만, 일반적인 경제위기하에서도 임시일용직 근로자나 특고·프리랜서·영세자영업자 등에게 더 강한 충격이 가해진다는 점은 마찬가지이다.

셋째, 기술진보 및 기후변화로 일자리의 미래는 불확실하며 사회안전망의 필요성은 더욱 확대되고 있다. 코로나19 위기는 기존의 디지털 전환을 더욱 가속화했다. 대면 서비스업을 중심으로 일자리가 줄어든 반면, 비대면 서비스업 일자리는 확대되었으며, 이러한 변화방향 자체는 코로나 위기가 종식되더라도 지속될 것으로 예상된다. 향후 네트워크와 결합된 AI와 로봇이 제조와 서비스 현장에서 널리 활용되면, 설령 일자리의 총량은 장기적으로 유지된다고 할지라도, 일자리의 구성이나 성격은 크게 변화할 수밖에 없다. 더욱이 기후변화에 대응하기 위한 탄소중립사회로의 이행이 본격화되는 현재의 상황에서 에너지와 모빌리티 산업을 중심으로 일자리 지형에 급격한 변화가 발생할 것이 예상된다. 화석연료 및 내연기관 자동차와 관련된 제조업 일자리가 급격히 감소하고, 재생가능에너지나 친환경차 관련 일자리는 빠르게 증가할 것이다.

급격한 일자리 파괴 및 창출의 시대를 준비하기 위해서는 사회안전망강화가 가장 필수적이고 시급한 과제의 하나임이 분명하다. 가장 취약한 계층에 집중될 것으로 예상되는 급격한 조정의 부담을 완화하고 새로운 경제로의 전환을 순조롭게 달성하기 위해서는 사회안전망이 제 기능을 하는 것이 중요하다.

이에 본고에서는 새로운 경제적사회적 위험에 대응한 사회안전망 구축방안을 논의하고자 한다. 빠르게 변화하고 있는 경제적·사회적 상황 가운데 현 사회안전망의 한계를 점검하고, 새로운 도전들에 대응하여 사회안전망을 재구조화하는 방안을 모색하고자 한다. 특히 이번 코로나19 위기 시 드러난 기존 사회안전망의 한계를 중점적으로 살펴보고, 이를 토대로 포괄적인 사회안전망 구축을 위한 정책과제를 도출하고자 한다.

본 보고서에서는 소득지원체계, 실업급여-실업부조 중심의 고용안전망, 성인기 교육·훈련, 아픈 근로자를 위한 안전망 분야에 대해 살펴보고 있다. 본고에서 연구대상으로 삼고 있는 네 가지 분야는 이번 코로나19 위기 시 기존 사회안전망의 한계가 두드러지게 드러난 분야들이기도 하며, 향후 새로운 위험에 대응하여 강화될 필요가 큰 분야들이다.

본고의 각 장에서 각 분야에 대해 독립적으로 다루고 있으나, 사회안전망에 대한 공통된 문제의식을 공유한다. 이는 새로운 위험에 대응하는 사회안전망에 사각지대가 넓게 존재하며, 특히 근로취약계층에 대해 사각지대가 광범위하게 발생하고 있다는 점이다. 이러한 문제의식하에 본고에서는 사회안전망의 각 분야를 점검하고, 이에 대응한 정책방안을 제시하고자 한다. 우선 전일제 임금근로자 중심의 고용보험으로 구성된 고용안전망하에서는 임시일용직 근로자, 자영업자 등 고용안전망의 사각지대가 광범위하게 발생되고 있다. 이를 비롯하여 전체적인 소득지원체계 내에서도 경제적 상황 악화에 대응한 근로연령층 대상 소득지원은 빈약한 상황이다. 이에 본고에서는 저소득 취업취약계층 대상 실업부조가 강화될 필요가 있음을 논의하고 있다. 또한 성인기 교육·훈련에 대해 국민 대다수가 참여할 수 있도록 제도적으로 지원되고 있으나, 정작 취약계층의 참여율은 낮아 단순한 외형적 확대가 아니라 이들의 실질적인 참여를 유도하는 것이 중요한 정책과제임을 지적하고 있다. 아픈 근로자에 대한 안전망의 경우에도 고용안정성이 취약할수록 유급휴가, 병가 등의 안전망이 가용하지 않으며, 도입을 논의 중인 상병수당에서도 실질적 사각지대가 광범위하게 나타날 수 있어 이에 대한 대응정책을 논의한다.

본 보고서는 다음과 같이 총 4개의 장으로 구성된다. 제1장에서는 현 소득지원체계를 평가하고, 포괄적인 소득보장체계 구축을 위한 정책방안을 논의한다. 제2장에서는 고용보험 사각지대 현황을 살펴보고, 실업급여-실업부조를 반영한 구조적 모형 분석 결과를 토대로 보편적 고용안전망 구축을 위한 정책방향을 논의한다. 제3장에서는 현재 시행 중인 성인기 교육·훈련 바우처 정책의 사용 현황을 점검하고, 교육 및 훈련에의 참여, 특히 취약층의 교육·훈련 참여를 유도하기 위한 시사점을 도출하고자 한다. 제4장에서는 아픈 근로자를 지원할 수 있는 안전망 현황 및 건강충격을 경험한 근로자의 이후 고용과 소득의 변화를 분석함으로써 상병수당제도 설계 시 시사점을 제공하고자 한다.
영문요약
The safety net faces new challenges. Non-regular workers are increasing with diversifying forms of employment, but the current safety net does not protect these new types of workers. The COVID-19 crisis highlights the lack of protection for these workers in our existing safety net. Also, the transition to a digital and eco-friendly economy is expected to trigger drastic changes in jobs and put burdens on the most vulnerable workers, which requires strengthening the safety net.

This study examines the limitations of the current safety net in rapidly changing economic and social conditions and provides ways to restructure it in response to new challenges. This study consists of four chapters: income support system, employment safety net, adult education and training, and safety net for sick workers. These four fields have revealed major problems in the COVID-19 crisis and need to be addressed and strengthened to build a comprehensive safety net.

Chapter 1 examines the effectiveness of the income support system during the COVID-19 period and provides an overall evaluation of the system in terms of inclusiveness, poverty reduction, economic responsiveness, and consistency. Chapter 2 analyzes what causes blind spots in the employment safety net and estimates a structural model, including unemployment insurance for the self-employed and unemployment assistance, to suggest policies for a comprehensive employment safety net. Chapter 3 investigates the characteristics of users and non-users of adult education and training voucher programs and examines why the most vulnerable groups in need of the programs do not use vouchers. Chapter 4 analyzes the state of the safety net supporting sick workers and examines the impact of health shock on employment and income to provide implications for the design of sickness benefits.

These four chapters share a common concern about the safety net's wide blind spots, especially for vulnerable workers, and discuss policy tasks. First, the employment safety net does not provide protection for temporary, non-regular workers and the self-employed due to limited unemployment insurance coverage. Also, income support programs for the working-age group are not responsive to economic needs, and support against economic difficulties is insufficient. This study suggests strengthening unemployment assistance for the low-income and vulnerable workers to enhance the inclusiveness and economic responsiveness of the safety net. Second, although anyone can participate in adult education and training institutionally, the actual participation rate of the vulnerable is low. This study points out that it is important to induce their actual participation, not simply an external expansion. Third, insecure workers are less likely to access sick leaves than secure workers. Due to the disparity across workers, sickness benefits under discussion for adoption may also have practical blind spots for vulnerable workers. This study discusses policies that need consideration when designing sickness benefits to provide a secure safety net for sick workers.
목차
발간사
총론 및 요약

제1장 소득보장체계의 현황 및 재구조화 논의
 제1절 서 론
 제2절 코로나19에 따른 소득 추이 및 소득지원 효과
 제3절 소득보장정책 개괄
 제4절 소득보장정책 검토
 제5절 소득보장체계 재구조화 논의
 참고문헌

제2장 보편적이고 지속가능한 고용안전망 구축
 제1절 실업보험과 실업부조
 제2절 고용보험 사각지대 현황
 제3절 실질적 사각지대: 적용대상자의 고용보험 미가입 원인 분석
 제4절 제도적 사각지대: 자영업자
 제5절 실업보험과 실업부조에 관한 구조모형
 제6절 결 론
 참고문헌
 부 록

제3장 성인기 교육·훈련 바우처 사용의 현황과 과제
 제1절 서 론
 제2절 스위스 교육 바우처 실험
 제3절 국민내일배움카드 사용 현황
 제4절 평생교육바우처 사용 현황
 제5절 요약 및 결론
 참고문헌
 부 록

제4장 아픈 근로자를 위한 안전망 마련 정책방안
 제1절 서 론
 제2절 근로자 건강과 근로환경, 안전망 현황
 제3절 아픈 근로자의 고용과 소득 변화
 제4절 결과의 요약과 정책적 시사점
 참고문헌
 부 록

ABSTRACT
관련 자료 ( 9 )
  • 주요 관련자료
  • 같은 주제자료
공공누리

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담당자
윤정애 전문연구원yoon0511@kdi.re.kr 044-550-4450
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